概念
“行政壟斷”是中國特有的一個概念。“行政壟斷”最早出現在上個世紀的80年代，一位經濟學者在讨論社會經濟現象的時候，使用了“行政壟斷”的概念。後來法學界一些學者感覺中國的社會經濟現象有别于西方國家的經濟壟斷，于是借用了行政壟斷的概念，将行業壁壘、地區壁壘、政府限制交易或者強制交易、政府專有交易看作是行政壟斷。
其實在計劃經濟時代，條塊分割不僅具有合法性，而且具有必然性。在市場經濟條件下，由于憲政體制不同，各個國家都或多或少地都存在着行業壁壘、地區壁壘、政府限制交易的情形。解決這些問題主要依靠完善民主憲政體制，通過建立更加有序合理的憲政關系，解決不同行業、不同地區乃至不同部門之間的貿易障礙問題。
在上個世紀的50年代之前，美國各個州的商事法律規則并不一緻，為了解決這個問題，美國朝野設立了一系列商事法律規則統一機構，通過起草并且向美國各個州推銷統一的商法典，來消除貿易規則障礙。換句話說，美國聯邦國會并不因為各州存在着阻礙貿易發展的不同規則，便用反壟斷法（或者反托拉斯法）來代替各個州的商業規則。各州都有權根據聯邦憲法的規定制定貿易規則，不能因為各個地方制定不同的貿易規則，便用反壟斷法加以制裁。
背景
中國是一個單一制的國家，法律的制定權歸全國人大及其常委會，各個地方機關無權制定民商事基本規則，更無權阻礙全國各地貨物的流通。如果地方部門制定地方性法規和政府規章，阻礙商品流通，那麼隻能有一種解釋：地方權力機關已經違反了國家的法律。對地方部門的違法行為，完全可以按照現行法加以制裁，沒有必要在《反壟斷法》中具體作出規定。
主要現象
在現實生活中，确實存在着政府機關合法壟斷現象。這些現象包括：
第一，政企合一的體制下特殊産品或者服務專營、專賣行為，譬如郵政局的郵政專營行為、煙草專賣局的煙草專賣行為等，這些帶有壟斷性質的行為随着市場經濟的發展，必然會産生變化。對這一方面的問題，可以通過修改專門法，譬如《郵政法》、《煙草專賣法》等來加以解決。
第二，國務院各部委機構改革後，設立的行政性控股公司。這一類公司的設立具有曆史特殊性。事實證明，在完善法人治理結構之後，這類公司應當盡快改造，要麼變成行業協會，成為真正的民間組織；要麼成為真正的集團控股公司，承擔自主經營、自負盈虧的責任。
第三，國務院各部委設立的傳統國有公司。這類公司往往具有特定的經營範圍，在計劃經濟時代起到了一定的作用。但在市場經濟條件下，這些公司由于缺乏壟斷經營的法律依據，所以絕大部分成為了真正的市場主體。隻要這些公司不利用行政權力參與市場競争，那麼就應當允許它們繼續存在。
第四，地方權力機關為了發展特色經濟，促進某些産業或者某個企業的發展，利用紅頭文件的方式，限制外地産品進入，或者阻止本地企業實行跨區域的聯合。對這類現象，我國《反不正當競争法》已經作出了明确的規定，今後隻要行政機關依照《反不正當競争法》對地方部門限制競争行為加以處理，就可以減少甚至避免此類現象發生。
第五，國有資産監督管理委員會的行為。這是我國改革開放後出現的特有經濟現象。由于國務院将主要國有公司歸并之後，統統交給國有資産監督管理委員會負責，所以，國資委擁有資産調撥、企業撤并、人事安排等一系列重大權利。将國有資産監督委員會的行為看作是一種行政壟斷，似乎有些牽強。國有資産監督管理委員會作為出資人，當然可以行使股東的一切權利。
但如果不對國有資産監督管理委員會的權利加以限制，那麼有可能會出現新的行政性公司，破壞市場競争秩序。解決這個問題的最好辦法是，制定《國有資産法》，明确國有資産監督管理委員會的地位，削弱國有資産監督管理委員會調撥國有企業資産的權利，将國有資産監督管理委員會變成一個純粹的監事會，在全國人大授權的範圍内，依法對國有企業進行監督管理。
反壟斷法中的有關規定
在起草《反不正當競争法》的過程中，針對現實生活中出現的行政機關限制競争行為和公用企業利用優勢地位阻礙競争的行為，立法機關已經作出了明确的規定。《反壟斷法》（草案）針對這兩種行為重新作出規定，似乎是為了回應社會各界對《反壟斷法》（草案）的批評。這樣的立法方式未嘗不可。今後可以修改《反不正當競争法》，取消其中關于政府限制競争行為和公用企業濫用優勢地位的規定，進一步理順我國競争法律體系，建立相對完善的市場經濟競争法律制度。
發展
中共十六大報告中明确提出要“打破行業壟斷和地區封鎖，促進商品和生産要素在全國市場自由流動”，其中并沒有提到行政壟斷的概念。行業壟斷的産生，既可能是由于市場競争的結果，也可能是由于行政機關違法插手幹預所造成的。解決行業壟斷問題，應當更多地借助于修改法律，發揚民主等手段，而不應該寄希望于通過反壟斷法解決問題。譬如，關于我國的郵政企業的專營範圍問題，完全可以通過修改郵政法，打破郵政企業壟斷，促進我國郵遞業務的市場競争。
《反壟斷法》應當成為反壟斷的基本法，但是要想徹底解決壟斷問題，必須制定一系列的配套性法規或者專門性法律，隻有這樣，才能最大限度地發揮《反壟斷法》的作用。如果希望畢其功于一役，而沒有考慮到中國社會經濟發展所處的特殊階段，那麼立法進程就會延誤，立法難度就會增加。當然，通過制定《反壟斷法》，将各種壟斷因素都能考慮進去，但在憲法體制尚需完善的今天，規範各種阻礙競争因素的《反壟斷法》可能永遠無法出台。所以，将《反壟斷法》的調整範圍局限于經濟壟斷的領域，才是正确的選擇。
特征
主體—政府及其所屬部門
不能籠統地将“國家”稱為行政壟斷的主體，國家機關構成在行政機關之外還有審判機關和權力機關。審判機關可能在政府的幹預下做出維護政府所實施的行政壟斷的判決，但是，糾正審判機關的上述行為不屬于反壟斷法的規制任務，應該由其他途徑解決，如訴訟法上的監督程序。地方人民代表大會也可能制定地方性法規作為地方行政壟斷的依據，但對這些法規的合法性審查是由立法法規定的，不應由反壟斷程序解決。
國家在非經濟上的壟斷包括立法和司法。國家在經濟上的壟斷與行政壟斷不同，國家壟斷依據的是國家政策，以國家權力機關制定的法律為依據。“國家壟斷即國家權力和壟斷資本的結合”（文海興、王豔林《市場秩序的守護神——公平競争法研究》貴州人民出版社1995年版，第154頁）。
“國家壟斷一般是和國家在一定時期的經濟政策導向密切相關的，是國家對經濟運行的一種幹予和保護。”（文海興王豔林《公平競争法研究》貴州人民出版社1995年版第128頁）
政府包括從國務院到鄉鎮政府的各級行政機關，以及政府所屬行政機關。
違法行政
這裡的違法主要是指行使行政權力沒有法律上的依據或違反法律依據。依法行政要求行政權是法定的，行政權力的行使要有法律依據。
原因
中國改革開放以來，市場化程度不斷提高，市場競争也在逐步成熟。但是，由于長期的曆史原因，原有體制中的行政化、官本位權力機制，也在變異中開始尋求新的環境土壤。加之由于中國尚處于社會主義的市場經濟的探索時期，相關的法律規制還很不完善。于是，原有的行政壟斷權力依托極不健全的市場機制，尋找到了新的生存機會和條件。綜合起來，造成行政性壟斷的原因主要有以下幾點：
1、中國的政企分離還不夠徹底。
由于曆史的原因，中國的政府與企業長期聯系在一起，政府管企業、企業同時依賴政府這種落後的模式是中國過去長期實行計劃經濟的産物。進入市場經濟以來，中國推行了經濟體制改革和政治體制改革，其主要内容之一便是實行政企分離制度。但是，在市場經濟制度的建立和完善的時期，中國的政企分離是不夠徹底的。
企業經營機制及經營觀念尚未徹底改變，部分企業熱衷于對政府的依賴，習慣于聽從政府的指揮和安排，遇到問題不是按市場經濟的要求自己處理，而是找政府，這無疑給政府濫用權力找到了适當的借口。而且，在改革中，雖然政府開始轉變職能，但政府職權的重新界定和政府部門間的權限分工一時還難以讓人準确把握，這造成了一定程度上的相互脫節或相互沖突，也給行政權力的濫用造成了可乘之機。
2、現有的财政政策造成了地區、部門利益的強化。
任何扭曲的社會現象都是和經濟利益相關聯的。改革開放後，地區、部門利益日趨突出，尤其在實行财政分竈吃飯後，本地、本部門企業的經營好壞，直接影響到财政收入的高低，而本地區财政收支的狀況，直接與本地管理者的經濟收入相關。這種企業效益與财政收入高低的關連性，使企業的生産經營成為政府必須關注的一個重要問題。
實踐中，當企業在競争中缺乏競争力、經濟效益受到威脅，政府、部門往往不是幫助企業通過正确的市場決策增強競争能力，盡快适應市場，而是直接用行政命令的方式限制、排斥或阻礙外地同類企業或外部門企業參與競争。為達到較好的地方财政狀況而追求地方、部門利益的欲望，是行政性壟斷産生的内在動力，是行政性壟斷屢禁不止的重要原因。如今，地區、部門利益的強化更是出現了分散化的趨勢。這種狀況不改變，将會導緻更為複雜的行政混亂和壟斷态勢。
3、産業結構不合理。
原有的高度集中統一領導的計劃經濟體制帶來的不合理的産業結構所造成的影響依然存在，加之改革開放後曾經出現經濟過熱現象，國家宏觀調控一時又無法跟上，從而導緻重複布局、重複生産，使各地的産業結構呈現出較為嚴重的趨同現象。經濟結構不合理導緻原材料、成品的供需矛盾趨向尖銳，競相擡價、競相壓價、競相搶購的現象時常發生。在此過程中，為了保護地方、部門利益，政府或政府部門通過行政命令或制定地方政策等手段，保護本地的原材料、産成品，保護本地企業的生産經營和經濟利益，最終形成地方封鎖或部門封鎖。所以，這也是造成行政性壟斷的一個重要原因。
4、相關法律制度不夠完善。
改革開放以來，中國各個方面得法律制度趨于健全和完善。但是，不應忽視的是，中國現行的法律對政府的約束力是非常有限的。還有，中國缺乏對行政性壟斷的法律規制。在諸多已頒布的法律中，政府都不是行為的主體。現行法律對政府的行為模式、法律責任的規範嚴重不足，對于政府濫用職權、發布壟斷命令等行為缺乏必要的監督和懲治措施。一些政府及其所屬部門往往要求别人嚴格守法，而自己卻不能起到守法的模範作用。民主法制化程度不高、現行法律規範不足為政府部門淩駕于法律之上，實施行政性壟斷提供了客觀上的條件。
界定
立法沒有對“濫用行政權力”進行一般界定，學者對濫用行政權力的理解相差很大，如有人認為濫用行政權力是一種既沒有超越法定權限，也沒有違反法定程序，隻是動機與目的違法的行為。“行政機關在行使行政權力時，盡管其行為在其職權範圍之内，也符合法定程序，但不符合法律授予這種權力的目的”（吳炯《反不正當競争法答問》中國經濟出版社1994年版第74頁）。
另有人認為，濫用行政權力是指行政機關的行為既不受實體法也不受程序法的約束，是行政主體“在法定的權限範圍内，随意行使擁有的行政職權造成危害後果的行政行為”（王青雲遲玉收.《行政法律行為》群衆出版社1992年版第401頁）。還有學者認為越權行使職權也是一種濫用行政權力的行為，濫用行政權力是指“政府及其所屬部門違反法律規定或者超越授予的權限和職責行使行政權力”。（孔祥俊張步洪.《反不正當競争法例解與适用》人民法院出版社1998年版第108頁）
對濫用權力的不同理解将影響行政壟斷行為的認定。“濫用”可以指“無權而行使”、“超越權限而行使”和“不恰當行使”行政權力，或者僅指有法律依據但損害了競争和公共利益的行政權力的不當使用。
第一種意義上的“濫用”包括無法律依據行政和越權行政兩種違法行政以及不當行政。第二種意義上的濫用僅指不當行政，不包括無權和越權行使行政權力，主要表現為自由裁量權的行使上違背法定目的，随意裁量，處理明顯違背常理。不當行政是一個複雜和困難的認定問題，我國行政訴訟法一般也不審查行政行為的合理性，反壟斷法也不适合審查行政行為的合理性，行政權力行使的合理性問題還是适合通過行政複議和其他“軟”監督（司法建議、社會監督、民主監督等）來實現比較合适，真正民主的内部監督機制要比民主的外部監督制約機制更容易實現對行為的約束和糾正，受到的阻力和抵觸較小。
主觀表現
故意對特定不法利益的追求，為了特定經營者的利益、狹隘的地方利益和行業利益。當然這并不是要求證明政府的“意思表示”或其背後的“動機”，這裡的故意是通過客觀行為表現的主觀目的。這個要件和第二個要件是緊密聯系的。
行政強制性
行政壟斷是由來自于市場以外的、與市場要素及市場運行的自然法則沒有直接聯系的力量引起的在一定市場上的壟斷。對特定市場上的企業來說,它們既不能無視行政壟斷的存在,也不能逃避或抗拒行政壟斷的強制力量,否則,它們就會受到“國家強制力的制裁”（鐘明钊主編《競争法》法律出版社1997年版第316頁）
經濟和政治體制改革的一個目的就是實現政府職能的轉變，政府的管理權限相對縮小，服務職能不斷擴大。在改革過程中，政府服務的内容和範圍是根據市場的發展不斷探索，逐漸拓展和确定起來的，這樣以來，在改革過程中，政府服務職能的實踐往往是先于立法的，一些行政素質比較高的政府會主動進行改革，回應社會需要而創造自己的服務功能，這在一些經濟發展較好，改革比較活躍的地方尤其普遍，這些地方的實踐經驗不斷積累和系統化，一定時間達到一定程度之後可以被其他地區借鑒，形成立法，并進而推動當地政府服務職能的發展。
當前政府服務職能雖然并不是完全有法律依據的，或說有具體的法律依據，但這的确符合國家的經濟社會發展政策和法律的原則目标的，并且最關鍵的是政府服務職能的行使往往不是針對相對人行使強制性的行政權力，而且服務職能行使不當一般也隻是消極地不增加相對人的積極利益，這一般也是通過政府自身改革和社會的反作用力來改善的。
實質限制
侵害的社會關系是市場的公平競争秩序，是為國家法律所保護的社會主義市場競争關系。行政壟斷的實質性限制，應與經濟壟斷中的競争的實質限制作相同理解，即一定交易領域内實質性地限制競争。所謂“一定交易領域”即成立了競争關系的市場。所謂“實質地限制競争”即“幾乎不可能期待有效競争的狀态”。（[日]金澤良雄《經濟法》1980年版，第176頁）如果違法行政不構成對于壟斷的實質限制,那麼它隻是一般的違法行政而不構成行政壟斷。
實踐中行政機關的非法行為有很多，所侵害的社會關系也非常複雜，既有侵害國家行政管理秩序的，也有損害了國家、集體、公民财産權利或人身權利的。判斷一種行政非法行為是否是行政壟斷的标準就是看這種非法行為所侵害的社會關系是不是競争關系。隻有侵犯市場競争關系的行政非法行為才是行政壟斷，這有助于我們劃清行政壟斷與其他非法行政行為的界線。
綜上所述，反壟斷法調整的行政壟斷是指政府及其所屬部門違法行政，為了追求狹隘的不法利益，運用強制手段，限制競争，侵害市場公平競争秩序的行為。
主要表現
從行為作用來看
行政壟斷主要表現為三個方面：(1)排除，即在一定交易領域裡，使某些對商事主體的經營活動難以繼續進行，包括現實的排除和有發生排除後果的可能；(2)支配，指對商事主體加以制約，直接或間接地剝奪該商事主體在經營活動中自主做出決定的權利；(3)妨礙，即公平競争的妨礙性，指存在着給公平競争秩序帶來不良影響的危險性，而不必是已經發生了結果。
從行為性質來看
行政壟斷表現為具體行政行為和抽象行政行為。具體行政行為是國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、政府機關委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或其他組織，就特定的具體事項，做出的有關公民、法人或其他組織權利義務的單方行為。抽象行政行為是指行政主體針對廣泛不特定的對象設定具有普遍約束力的行為規範的行為。它一般不是針對特定的對象，而是隻規定在何種情況下，行政主體和行政相對人的行為規則和權利義務。
政府針對特定相對人做出的限制競争的決定就是具體行政行為，而針對不特定的多數相對人的影響其競争的規定、決定等就是抽象行政行為。行政壟斷主要表現為抽象行政行為。即府規發布内容指向不特定的市場主體和市場行為規章、命令、決定等。
抽象的行政壟斷危害更大，現有法律沒有給相對人提供直接的救濟途徑，《行政訴訟法》也不接受針對抽象行政行為的訴訟，到是相對人的經營權受到具體行政行為的侵害可以提起行政訴訟。
反壟斷法需要針對兩種不同性質的行政壟斷規定相應的救濟措施。
分類
從行為的具體表現形式來看
行政壟斷可以分為：
1．地區壟斷。這是政府及其職能部門通過違法行政建立市場壁壘的行為。
2．部門壟斷。行業管理者為了保護本行業的利益違法運用行政權力限制競争的行為。
3．行政性強制行為。政府不适當幹預企業的經營自主權，強制企業購買、出售某種産品或與其他企業合并等違反市場競争原則的行為，如以拒絕給予行政許可等方式強制他人購買其指定的商品。
另外，企業的限制競争行為往往也帶有行政色彩，比如政府縱容、幫助或促進之下的卡特爾。具體表現方式是：第一，強制本地區經營同類商品的經營者聯合定價，以排斥外地的經營者；第二，強制本地區的經營者聯合拒銷、拒購某類商品，使這類商品在本地市場難以經營；第三，強制經營者停止競争，以協議方式決定生産、銷售數量或範圍。
我國《反不正當競争法》第7條規定的行政壟斷行為使強制交易行為、限制正當經營活動和地區封鎖行為等三類。
從對競争的作用方式來看
行政壟斷分為直接行政壟斷和間接行政壟斷。
行政間接壟斷主要表現為行業壟斷，行業壟斷是指公用企業、中介組織以及其他依法具有壟斷地位的其它經營者濫用優勢，實施限制競争的行為。而政府違法行政直接對競争幹預即為直接行政壟斷。
這個分類的重要意義是針對兩種行政壟斷，反壟斷法采取不同的法律規制方法。
典型案例
廣電總局電影局一則内部文件中關于“電影票優惠價拟不得低于7折”的消息引發關注，國家發改委反壟斷局已就此事找到電影局等相關當事單位了解情況。
這份文件針對目前電影票務市場上的部分現象做出了規範。包括：将全國分成若幹類地區，分别制定指導票價，指導價格為一部影片在各類地區的最高零售票價，普通影片的影院挂牌價格不得高于當地指導價格；3D、IMAX等其他制式影片的票價可在此基礎上上浮一定比例，但最高上浮比例不超過指導票價的50%，VIP影廳的上浮比例則需向當地行政主管部門備案；影院制定的優惠票價不得低于挂牌價格的70%，這意味着非半價日最低票價與最高票價相差不會超過三成。
電影局方面表示“優惠票價不得低于挂牌價格的70%”等規定隻是一個内部文件的征求意見稿，目前還在征求意見，未來将根據執法機關的意見進行修改。對于發改委反壟斷局已開始介入了解情況，有法律界人士表示支持。反壟斷局介入了解情況，很顯然是認為廣電總局電影局的這個《意見》涉嫌行政壟斷。電影局從規範市場的角度而言有其合理性，但是價格管理應該歸物價局，且電影票早已不是市場定價，電影局的做法涉嫌違反了《價格法》、《反壟斷法》，并涉嫌濫用行政權力，排除和限制競争。
