基本内容
全國鄉鎮機構改革工作電視電話會議于2010年10月11日在京召開，國務委員兼國務院秘書長馬凱出席會議并講話，強調要把鄉鎮機構改革放到更加突出的位置，堅定不移地向前推進，為農村經濟社會又好又快發展提供堅實保障。
職責要求
各地各有關部門一定要加強領導，嚴格責任，強化措施，狠抓落實，确保2012年如期順利完成鄉鎮機構改革各項任務。各省（區、市）黨委政府對鄉鎮機構改革負總責。各有關部門要加強協調配合。
改革探析
摘要
到目前為止多次以精簡機構和分流人員為目标的鄉鎮機構改革，沒有從根本上解決鄉鎮機構和人員膨脹等核心問題，其原因在于：忽視了通過競争推動鄉鎮政府機構綜合配套改革；在精簡編外人員的同時忽視了精簡在編人員；在新農村建設時期忽視了創新事業站所運行機制和轉變鄉鎮政府職能；在調整鄉鎮政府行政權力的同時忽視了“上改下也改”的配套改革。
鑒于此，今後要以競争為重點，精簡鄉鎮黨政機構和人員，轉變政府職能，從撤消事業站所、置換職工身份和建立“以錢養事”的新的為農服務機制入手，從根本上解決鄉鎮機構改革中的難題。
關鍵詞
新農村建設；鄉鎮改革；配套措施鄉鎮機構改革是一個錯綜複雜的系統工程，由于改革主體與客體合一，是自己為自己動手術，所以直接導緻了改革受阻。
以往多次以精簡機構和人員為目标的鄉鎮機構改革，不僅沒有走出精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的怪圈，反而産生了機構越簡越大、人員越簡越多的現象。在現階段或近一個時期内，要以競争為重點，對鄉鎮政府機構實行綜合配套改革，建立精簡高效的鄉鎮基層政權。
以競争為重點，改革鄉鎮政府管理體制
⒈加強新農村政治建設，改革鄉鎮幹部選拔任用制度，實行“兩票”直選初步候選人。具體的改革辦法有二：一是實行自薦報名，讓人才充分湧現。凡年齡在35周歲以下的鄉鎮機關幹部和上屆班子成員，隻要符合任職資格條件，均可自薦報名。
自薦簡報名結束後，由鄉鎮黨委進行資格審查，報市縣委組織部審核确定并公布符合資格條件的人員名單及其曆，接受群衆公開監督。二是以“海選”方式推薦候選人，充分尊重民意。各鄉鎮分别以政府機關、直屬部門、所屬村、企業為單位召開會議，組織黨員和群衆代表推薦鄉鎮黨政領導班子成員初步候選人。
根據市縣委的決定，每個參加推薦的黨員、群衆代表限推薦9名黨委班子成員（其中黨委委員兼副鄉鎮長3—4人）為初步候選人。推薦結束後，由市縣委常委會按照推薦票數，綜合鄉鎮換屆考核情況确定12名鄉鎮黨委委員正式候選人。
⒉引入競争機制，實行“鄉官”競選。在直選鄉鎮領導和領導班子成員時，要嚴格遵守法律和黨章規定的程序和議程，實行競職演講。黨委委員正式候選人進行競職演講完畢後，由全體黨員代表以無記名投票的方式直接選舉産生9—11名黨委班子成員。黨委委員選舉産生後，由市縣委确定兩名黨委書記兼鎮長候選人分别進行競職演講并接受代表們的現場提問。
全體黨員代表直接選舉産生黨委書記後，由全體黨代表從落選的黨委書記候選人和3名副書記候選人中投票選舉産生3名副書記。在鄉級人民代表大會上，按照規定的議程，由黨代會選舉産生的黨委書記作為候選人等額選舉産生鄉鎮長，從黨代會選舉中未選上書記的副書記中選舉産生一名常務副鄉鎮長，從其他黨委委員及群衆推薦的非黨副鄉鎮長中差額選舉産生3名副鄉鎮長。
⒊改革鄉鎮行政體制，實行領導班子成員交叉任職和競争上崗。一是設立“三辦”。即黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室和社會事務辦公室。二是規範編制管理。所有人員按核定編制競争上崗，實行一人一編一卡管理。落崗的人員下崗分流，出現空編時優先從原機關、事業單位分流人員中錄用。三是實行四大班子成員交叉任職。
要根據中央機構編制委員會辦公室（簡稱中編辦）有關鄉鎮黨委班子成員人數的規定和要求，通過公開競争将鄉鎮主副職調整到位，分别為黨委書記1名、副書記3名、委員4名。政府班子成員全部由黨委委員兼任，其中黨委書記兼任鄉鎮長；3名黨委副書記中1名兼任人大主席，1名兼任紀委書記（兼管政協工作），1名兼任常務副鎮長；其他黨委委員兼任副鄉鎮長、人民武裝部部長、組織宣傳員等職務。中層幹部競争到位，擔任“三辦”主任；一般幹部按編制競争上崗，擔任鄉鎮工作人員。
落選下來的幹部一律進入“三辦”，通過公開、平等、競争、擇優的方式，由“三辦”主任按各辦的崗位設置“點兵”，或按量化評分的辦法确定上崗人員，落崗人員自動分流。
⒋按區域設置行政站所和派出機構，不搞一鄉鎮一站（所）。農村稅費改革後，撤并鄉鎮和行政村的工作正在全國展開，行政站所和派出機構一鄉鎮一站（所）的設置，已不能适應建設新農村的整體需要。
歸并鄉鎮行政站所、按區域設置行政站所和派出機構、精簡人員、壓縮編制，已成為鄉鎮體制綜合配套改革的重要組成部分。各市縣可根據實際，以3—4個鄉鎮為一個區域，按區域設置行政站所和派出機構。對稅務所、工商所、法庭、司法所等部門按區域設置；根據各鄉鎮實際和優勢設置2—3個公安派出所和市縣垂直部門管理的站所；其他機構不延伸或派駐鄉鎮。
這些單位的黨組織關系實行屬地管理，人事任免等重要事項按有關規定征得鄉鎮黨委同意，經費按誰設立誰負擔的原則由主管部門負責落實，不增加所在鄉鎮政府和群衆的負擔。對這些單位的編制要實行嚴格管理，分流超編人員，清退無編制人員和臨時工。
⒌改革領導幹部職務消費管理辦法，實行職務消費貨币化。鄉鎮領導幹部職務消費無章無序，導緻多種腐敗現象滋生蔓延，極易造成鄉鎮領導幹部權力膨脹，緻使幹群關系緊張、各種收費項目泛濫。為了有效控制鄉鎮的各類支出，确保鄉鎮幹部職務消費有較大幅度的下降，要重點抓好鄉鎮黨政領導班子成員職務消費貨币化改革，嚴格核定補貼标準，把領導幹部職務消費從票據報銷方式逐步統一到貨币支付上來。改革的重點是招待費、通訊費和交通費三個職務消費項目。
⑴通訊費分單位公共通訊費和領導幹部個人公務通訊費（包括移動電話費）兩部分。公共通訊費由鄉鎮黨政辦公室集中管理，實行限額控制、節約滾存并按比例獎勵責任人的辦法，主要用來維持鄉鎮機關的正常工作，保障上下暢通。領導幹部個人通訊費補貼主要用于與其職務和分管工作相關的公務通訊活動，可按照職務、分工、工作量的大小，因人因事核定标準，按月随工資發放，超支自付，節約歸己。
關于移動電話費補貼要結合各地的實際情況，對鄉鎮黨委書記、常務副鄉鎮長（主任）、黨委副書記兼人大主席、政協主任、紀委書記以及其他領導班子成員分别确定每人每月的具體補助金額。
⑵各鄉鎮隻保留一部公務用車，鄉鎮辦其餘車輛一律封存。對公務用車采用承包、租賃的經營方式，由單位與司機簽訂協議，司機的工資及補助、車輛折舊等費用從小車營運收入中解決。
公務用車交通費的總額控制在5?5—6?5萬元以内，包括公共交通費和個人交通費。公共交通費由單位承擔，主要包括處理突發事件、開展防汛、抗旱、防火、救災工作、到市縣外招商引資等公務行為而發生的交通費用。公共交通費由鄉鎮黨政辦公室集中管理，限額控制（限額不得超過交通費總額的30%）。
個人交通費主要用于在市縣内開會、辦理日常公務、到基層開展工作、對口接待、迎接檢查等所發生的交通費用，以及公共交通費中應由個人承擔的部分。個人交通費依據領導幹部的職務、分工和工作量的大小核定到人、包幹使用，節約歸己、超支自付。
⑶公務接待費包括公共接待費和領導幹部個人接待費。公共接待費包括因招商引資、鄉鎮黨委或政府組織召開會議、市縣級以上組織在鄉鎮召開會議、外地領導或兄弟單位來學習視察、協助市縣級以上新聞單位從事宣傳報道工作等發生的招待費。這部分費用由鄉鎮黨政辦公室集中使用，限額控制（限額不得超過接待費總額的30%）。領導幹部個人接待費按照其職務、分工和工作需要核定标準，節約歸己、超支自付。
撤消或轉制事業站所，深化鄉鎮事業單位改革中國大多數省市進行的鄉鎮機構改革，一般将重點集中在清退和分流超編人員上，而忽視了創新事業站所運行機制、轉變鄉鎮政府服務職能和調整縣鄉兩級政府行政執法職能。我們認為：隻有轉變政府職能，調整縣鄉兩級政府的行政權力，才能從根本上解決長期困擾鄉鎮政府機構改革的問題。
1.撤消“七站八所”，置換職工身份。中國農村地域廣闊，人口衆多，鄉鎮事業站所人員占鄉鎮機構人員的80%。為了确保鄉鎮體制改革穩步推進，必須對鄉鎮農技站、農機站、水利站、林業站、畜牧獸醫站、農經站、文化站、廣播站、城建所、房管所、土地所、計劃生育服務站等事業站所或綜合設置的服務中心進行“收章、摘牌、改制、人員整體分流”改革。
一是市縣編制辦對财政供養人員進行“鎖定”，對事業站所的總資産、債務、淨資産等家底進行清理，通過盤活閑置資産、财政籌資等途徑組建新的經營實體，在鄉鎮政府委托下承擔相關的農業公益服務項目。二是引導和鼓勵原站所人員自願轉換身份，領取一次性經濟補償金，解除與原單位的勞動人事關系，退出财政供養序列，參與市場競争。三是對轉制事業單位的在編、在冊人員實行全員保險，對改革前已退休的人員實行全員保險後由社保機構發放其退休養老金。
⒉重構鄉鎮财政所，實行人員競崗分流。為了确保鄉鎮政府資金的科學管理，各鄉鎮政府應設立财政所作為鄉鎮直屬事業單位，承擔鄉鎮财政資金管理、農村經營管理、土地承包管理等職能。
鄉鎮财政所人員從原财政所和農經站人員中競争産生，競争上崗考試分别由市縣财政局和農經站組織，采取考試與考核相結合的辦法，由高分向低分擇優錄用，在市縣範圍内統一調配、定編管理。對符合内退條件的人員，全部實行内退；對落崗的人員實行分流。分流人員領取生活費，退出編制管理，進入各鄉鎮成立的中介性質的财政服務中心，通過開展中介服務獲得相應的報酬。
⒊保留個别重點站所，充分發揮鄉鎮“龍頭”優勢。為了充分發揮鄉鎮的産業優勢，促進經濟發展，各鄉鎮應在堅持整體轉制的前提下，保留一個發展較好的支柱産業、重點宜林山區等特别行業和有區域優勢的鄉鎮站所。
各鄉鎮隻準轉制、保留一個集體性質的企業。可将重點站所的正式員工整體轉入社會服務部，該服務部按市場化運作，獨立核算，自負盈虧，其人員全部退出事業編制。同時，按照執法主體在市縣、服務工作在鄉鎮的原則，建立統一的管理機制，由市縣局委和鄉鎮政府共同從有資質的鄉鎮人員中聘用專業技術人員，從事防疫、檢疫、護林、防火等為農服務工作，實行一年一聘，動态管理。
⒋改革鄉鎮事業單位服務體制，建立“以錢養事”新機制。按照“行政職能整體轉移、經營職能走向市場、公益服務職能面向社會”的改革思路，将鄉鎮原事業站所的行政執法職能收歸縣直主管部門，将其行政管理和公益性服務職能分别向鄉鎮“三辦”轉移。鄉鎮政府應本着在改革中絕對減人、相對減支、減人不減政府責任、減支不減政府公益性支出的原則，對原事業站所的服務項目制定“鄉鎮政府承擔、公開招标、合同管理、以錢養事”的改革方案，通過購買服務和購買勞務的辦法，落實鄉鎮政府服務“三農”的責任。
⒌改革幹部職工養老辦法，建立複蓋面廣泛的社會保障制度。為了确保鄉鎮置換身份人員和鄉鎮幹部無後顧之憂，促進農村社會穩定發展，應該建立“五保合一”的社會保險制度，将社會保險的範圍擴大到包括黨政機關、人民團體和事業單位在内的所有用人單位。鄉鎮機關幹部職工（包括分流人員）應積極補交保險費，參加養老、失業、醫療、工傷和生育五種保險。對鄉鎮站所人員應建立鄉鎮事業單位養老保險制度，補建10年的個人賬戶，以職工1995年以來曆年檔案工資為繳費基數，按11%（單位8%、個人3%）的比例補繳個人賬戶資金。
推進鄉鎮體制改革的配套措施
⒈制定科學合理的的事業單位人員“置換身份”資金标準，解決長期困擾鄉鎮體制改革的難題。鄉鎮事業單位要徹底改革，必須集中大量資金給予站所人員一次性置換身份補償。改革需要成本，長期看要絕對減人，短期内要相對增加一定的支出來辦理職工養老保險和買斷職工身份。
考慮到全國鄉鎮人員較多，資金投入量大，建議國務院和省級人民政府從資金上對縣一級政府予以支持，撥付“置換身份資金”，制定科學的“置換身份”标準，如按每人每年工齡補當年1個月工資的補償标準置換身份。同時，國務院和省市級人民政府、市縣級政府應增加專項預算，各負擔置換身份資金的1/3為宜。
⒉改革資金劃撥标準，調動鄉鎮改革的積極性。鄉鎮“七站八所”撤消轉制之後，中央各部委和各省、市、自治區原來對“七站八所”下撥的補貼和各項經費不應停撥。
因為雖然事業站所撤消或轉制了，但農村的社會服務需求還存在，仍需加大力度予以滿足，原事業站所承擔的大量的為農服務項目仍需要通過招标發包的形式尋找專業技術隊伍去做。為此，中央和省級政府應制定相應的改革政策，做好資金劃撥與鄉鎮體制改革的銜接工作。對于合村并組的鄉鎮，各省市、自治區應改革以村組個數為标準劃撥資金的辦法，結合當地人口、耕地、曆史等因素确定下撥轉移支付資金，以調動鄉鎮改革的積極性。
⒊改革市縣局委管理體制，做到“下改上也改”。市縣派駐鄉鎮的站所按區域設置後，原在崗在編人員下崗分流達80%左右，對這部分群衆如不及時出台方案予以分流安置，将難以完成改革任務。因此，在制定鄉鎮體制改革方案時，應将派出機構和垂直機構按區域設置方案與撤消轉制事業站所改革方案配套進行。
市縣級垂直局委對已改革的鄉鎮和部門不應以站所撤消為由從資金、物資、項目上予以限制，國務院有關部門應制定相應的政策防止市縣局委為了增設或保留站所和人員而卡鄉鎮，同時制定市縣局委機構改革、人員分流、物資發放等改革方案，做到“下改上也改”。
⒋取消“一票否決權”，建立寬松的改革環境。據調查：有關部門下達到鄉鎮的“一票否決權”有154項之多，鄉鎮領導為了應付衆多的“一票否決權”，四處奔波以平衡關系，争取過關。
衆多的“一票否決權”本應屬于市縣的工作範圍，市縣卻将其一并壓到鄉鎮，這無疑造成了權利和決策方面的不對等。因此，中央和省市有關部門要研究制定取消“一票否決權”的改革方案，确保鄉鎮體制改革後有寬松的工作環境，調動鄉鎮幹部的積極性。
⒌建立領導幹部改革承包責任制，确保農村社會整體穩定。鄉鎮體制改革後，機構和人員大量減少，人員交叉任職，職數相應減少，其影響複雜而深遠。
一方面
調動鄉鎮黨政幹部積極性的難度加大。不僅落選的原班子成員的積極性受到影響，中層幹部的積極性也受到影響，因為領導班子職數的減少，本身就意味着中層幹部進入領導班子的機會減少。如何保護和調動鄉鎮幹部的工作積極性和進取心，是今後一個時期幹部工作需要研究和解決的一個重點和難點問題。
另一方面
事業單位轉制改革的阻力加大。部分原站所職工對鄉鎮體制改革持抵制态度，認為改革砸了他們的“鐵飯碗”，要求改革後政府包幹解決其養老保險費續繳、醫療保險、失業保險等問題。對此，市縣鄉應建立領導幹部包鄉鎮、包人員的改革承包責任機制，做好每位分流人員和置換身份人員的思想工作，确保農村社會整體穩定。
⒍卡死人員入口，逐步消化超編人員。要解決鄉鎮政府機構人員多的問題，就必須逐步消化富餘人員。省級人民政府應對鄉鎮的行政和事業編制實行總量控制，規範其機構和崗位設置，任何地方和單位都不得要求基層設置機構和專職人員。
編制一經核定必須嚴格執行，堅決把住入關口。中國現有鄉鎮幹部約400多萬人，每年正常退休20萬人左右，如果從現在開始能夠卡死人員入關口，則通過置換身份和分流人員，每年就可以減少幾十萬幹部。經過兩年左右的努力，就可以逐步消化富餘人員，在确保社會穩定的情況下，把中國龐大的鄉鎮政府機構精簡下來，保證****新農村建設有力有序有效推進。
債務償還
現鄉鎮很大的一個難題就是債務問題。長期以來，由于各種原因，債務不斷增加，已經危脅到鄉鎮機構的正常運轉。做事要錢，不做事也要錢，錢從哪裡來，對緊張的鄉鎮财政來說簡直就是一籌莫展，借債保運轉是以農業為主的鄉鎮保運轉的唯一途徑。這多年來，債務形成主要有以下幾個方面：
政府直接債務
為了建設基礎設施達标鄉鎮，這些年來鎮政府不惜借債上馬搞街道硬化建設，以求提升自己的形象，這些政績工程往往是建好之日，就是債主上門之時。複退轉軍人的安置是一項政治工作，基層政府為搞好這項工作，在無地方安排的情況下，隻有出錢，但财政無能力，隻有欠債，這就直接增加了政府債務。
政府職能延伸形成的債務
主要有“普九”債務、教育比例劃債、防汛購物用工債務、重大事故賠付、農業結構調整付出的成本、修路等。
政府接管債務
1999年農村合作基金會關閉後，鎮政府将其所有資産，往來進行了接管，成立了債管中心，所有債務由政府來償還，還有供銷社股金兌付工作也由政府來承擔，這都增加了債務總額。
改革留下的債務
機構改革後，管理區和有些單位被撤或并，其債務也随着一并劃入新機構，造成新單位還未運轉就已經是負債累累，運轉艱難。
其它債務
多年來，能否在規定的時間内完成“三提五統”和農業稅及特産稅的征繳任務是決定鄉鎮幹部升遷和政績考核的主要依據，有些鄉鎮在未能及時完稅的情況下，采取借本付息的方式舉債上繳完成任務，年複一年，本息如雪球一樣越滾越大。
同步進行
這是一個漸進的過程，但在這個過程中也要注意理論與實踐相結合。湖北省鄉鎮綜合配套改革，對湖北的農民來說是一件喜事，但對廣大的基層幹部來說，是壓力，同時也是動力。在改革後，新的機構承擔了原來絕大部分事情，工作效率有了很大的提高。但改革後人員減少，事沒減，鄉鎮财政依然緊張，這也是不争的事實。
我們要轉變職能，必須先理順上下關系，減少不必要的事情，使幹部能從繁重的瑣事中解脫出，從“收款催糧”的主力軍轉到經濟建設和社會發展的主戰場上來。要理順上下關系，就必須實行縣鄉同步改革。
我們要改鄉鎮改革為縣（市）鄉同步改革，要減負放活鄉鎮，要理順縣鄉财政分配關系，做到事權與财權相一緻。
對于改革，應該适當加快步伐，變被動為主動，變消極為積極，大力做好縣（市）鄉改革聯動工作。在改革中，根據各級财力的實際情況，具體問題具體分析，在改革成本上盡量能做到分級負擔，減輕基層的财政壓力。
