經濟責任審計:審計機構-中文百科頻道

演進

古代

對于财務監督，周朝已設置治事之官員，故中國政府審計，應自周朝始。在其漫長演進過程中，貫穿着兩條線索：一是國家财務審計，一是官吏财務責任審計。前者通過“傾聽”、“口頭查詢”及鈎考賬簿方式，檢查錢糧等公共财務收支的真實性，以保護國庫安全，此謂原始形态的國家财務審計；後者是通過考核官吏治績，判斷其履行财務責任中，有無經濟不法、不忠于職責行為，此謂原始形态經濟責任審計。

在古代審計、監察文獻中，對官吏的财務受托責任審計監督，具有典型意義的記載是西周的《上計制度》，它重在稽查考核官吏，對其财經方面政績和财務責任的審查是上計的主要内容之一。

在經濟監督法典中，對官吏的财務受托責任審查記載，諸如：秦漢時期的《效律》、《上計律》，唐代的《唐會要》，清代的《欽定大清會典事例》等，都規定了考核官吏的财經治績的具體内容和程序，及其對官吏經濟不法處罰規定内容。其中，秦《效律》被視為中國古代首部有關經濟處罰的專門法規；清《欽定台規》中，處罰官吏财經違法失職的律條内容廣泛、細緻，涵蓋了賦稅、倉庫管理、工程營造、錢糧收支等多個領域的稽查和處罰規定，根據法典，查處官吏經濟不法和不忠于職責行為，如唐代自一般官吏至宰相均有其實例，審計、監察官吏也不例外。

中國古代經濟責任審計，其根本目的是為維護皇權及君主專制。但由于審計客體是各級官吏，它對于封建社會的制衡、治官具有一定效能，在客觀上有助于發揮政權機構的職能、提高官吏素質，改善吏治，緩解階級矛盾，維持社會穩定。由于它的實施完全依賴于皇權，故此具有一定局限性。它能否發揮作用，取決于皇帝的政治素質，取決于當代的政局和階級力量的對比。

近代

（1）晚清時期（1840—1911年）。

清政府為維持即将崩潰的王朝，曾借助監察、審計（包括财務責任審計）手段懲辦了一批貪贓枉法的官吏，同時，伴随着帝國主義勢力入侵而出現的某些具有近代資産階級性質的新制（包括審計制度），但終究無法從根本上扭轉吏治腐敗局面。曆時兩千多年的對官吏财務責任審計和其他監督手段一樣，在資本主義國家商品、大炮進攻面前，已無能為力而走到了盡頭。

（2）中華民國時期（1912—1949年）。

内戰、革命、帝國主義軍事、政治侵略以及經濟、社會、知識文化等領域的變化與發展，是這個時期經濟責任審計直面的社會大環境。

這個時期，國家審計制度，随着西方國家政體組織形式引入，進行了一些改良，無論哪屆政權，都有獨立審計機構（隸屬關系不時變化）、獨立審計人員及法律條文，審計實踐大體沿襲古代審計的軌迹，一是審“事”，以歲入歲出的财務審計為基本審計形态；一是審“人”，對官吏的财務責任審計。呈然，變化了的政治環境賦予經濟責任審計新的内涵，經濟責任審計的特點變得顯著。

① 經濟責任審計特點

孫中山先生的監察權思想，是這個時期經濟責任審計監督的重要理論依據。其要點：監察的核心是彈劾，監察權就是彈劾權。1923年後，正式使用監察權概念，1924年提出監察權是政府五個職權（行政、立法、司法、考試、監察）之一的觀點，并以此建立權力制衡機制。行政監察是對官吏的監督和失職行為的懲辦，其監察方式有質問、彈劾、查辦和建議。審計監督根據其建制的隸屬關系（或監審合一或獨立建制）行使對政府歲入歲出财政财務活動的審核、對國家機關工作人員财務責任審計；

經濟責任審計是以控制官吏的資财管理權為直接目的；

經濟責任審計客體範圍涵蓋政權機關整個公務人員，在實施過程中，往往以政府高層官吏為重點；

對離任官吏财務責任審計，是這個時期審計監督的主要内容；

經濟責任審計以監督制度形式由法律條文确認下來。在1938年的《審計法》規定：“各機關人員對于财務上行為應負之責任，非經審計機關審查決定，不得解除。”

②經濟責任審計實施概要

以如下三個政權為例：

南方革命政府時期

這個時期，審計機關對離任尚未解脫财務責任的高層官吏，重點管錢管物的主要官吏，任職内所管理的财務賬目進行審計。諸如以下典型被審計者：審計局局長劉紀文，财政部部長葉恭綽，财政部局長王棠，會計司司長黃降生，禁煙督辦魯滌平。

經濟責任審計對當時南方革命政權的廉政建設起到積極作用。

國民政府監察院時期

這個時期的經濟責任審計也限于官吏的離任審計。典型被審計者如是：财政部部長古應芳，會計司司長餘和鴻，廣東籌晌總局總辦韋一新，北江商運局局長韋榮熙，懲吏院主席委員鄧澤如，大理院長林朔。

國民政府時期

這個時期，在經濟責任審計實施中的典型案例，要數對教育部部長王世傑任職内經管經費使用情況審計。文獻記載，先後審計兩年時間，王世傑離任審計才告結束。

這個時期的經濟責任審計，對揭露官吏中的經濟不法、不經濟和不忠于職責行為，改善财務管理，起到一定作用。然而，随着國民黨政權喪敗，官吏離任之财務責任審計留流于形式。

現行

新中國的誕生，标志着中國近代史的結束。經濟責任審計随着審計沒有獨立建制而寓于監察之中。

1949年11月，在政務院（後改為國務院）設人民監察委員會，這是國家行政監察、經濟監督和黨政風紀為一體的監督機構。接受及處理人民和人民團體對各級國家機關和各種公務人員違紀、失職（涵蓋财務經濟）行為的控告，是人民監察委員會主要任務之一。

1954年9月，第一屆全國人民代表大會決定改人民監察委員會為監察部，隸屬國務院。在其後的曆史時期，經濟責任審計随着監察體制變化，經曆了曲折發展進程。

20世紀80年代中期至90年代中期的經濟責任審計

1983年9月，中華人民共和國審計署成立。

1985年起，中國政府審計機關開始探索并開展了經濟責任審計試點。審計客體是國有企業的廠長（經理），内容是其離任經濟責任，包括任期目标，所在單位同期年終決算和财務收支及經濟效益。審計依據的法規條文有《全民所有制工業企業廠長工作條例》。它規定廠長（經理）離任前，企業主管部門可以提請審計機關對其進行經濟責任審計。《關于開展廠長離任經濟責任審計工作幾個問題通知》對審計範圍、内容、程序作了原則規定。它對經濟責任審計有序開展，起了積極作用。

廠長（經理）離任經濟責任審計對于當時建立對廠長（經理）可信程度和提高國有企業經營管理水平，增強其責任感，從而優化廠長負責制，都起到一定作用。

20世紀90年代末至21世紀初的經濟責任審計

這個時期，經濟責任審計發生了重大變化。

（1）職能作用範圍逐步擴大。

從20世紀90年代後期，經濟責任審計客體逐步由國有企業廠長（經理）離任審計擴大到政權機關的黨政領導幹部。

目前，全國縣以下黨政領導幹部和國有企業（包括國有控股企業）領導人離任經濟責任審計全面實施；部門和單位内部管理領導幹部的離任經濟責任審計也逐步推開，80%的中央單位開展了經濟責任審計。

全國縣以上黨政領導幹部經濟責任審計試點不斷擴大，有31個省、97%的地（市）都逐步推開試點。共有24000名領導幹部接受了審計，其中縣處級幹部23000名，地廳級幹部1063名。（2004年11月全國經濟責任審計工作會議報導）

最高審計機關對4名省部級黨政領導幹部進行了經濟責任審計試點。地方審計機關中的領導幹部也入圍，接受審計的有審計廳長、地（市）審計局局長和縣審計局局長共268人。（2004年11月全國經濟責任審計工作會議報導）

（2）在政府審計機構框架内，設立了獨立審計建制。

據不完全統計，全國31省（市、區）87%的地（市）、77%的縣（市）共建立經濟責任審計專職機構4252個，配備專職審計人8675名。并相繼制定了比較規範的工作運行制度。（2004年全國經濟責任審計工作會議報導）

（3）設立了指導、協調機構。

經濟責任審計工作聯席會議辦公室于2000年3月在北京設立。其成員單位由中共中央紀律委員會、中共中央組織部、國家監察部、國家人事部、中華人民共和國審計署、國家資産管理委員會組成。聯席會議牽頭單位為中紀委和審計署。在審計署設立聯席會議辦公室。地方政權機關中，全國有12個省、339個市（地）、1995年縣（市）成立了經濟責任審計工作領導小組。

聯席會議和領導小組在指導、檢查、協調經濟責任審計工作，推動其發展，都起了舉足輕重的作用，也為在中國形成監督合力機制奠定了基礎。

審計對象

黨政主要領導幹部經濟責任審計的對象包括：第一，地方各級黨委、政府、審判機關、檢察機關的正職領導幹部或者主持工作一年以上的副職領導幹部；第二，中央和地方各級黨政工作部門、事業單位和人民團體等單位的正職領導幹部或者主持工作一年以上的副職領導幹部；上級領導幹部兼任部門、單位的正職領導幹部，且不實際履行經濟責任時，實際負責本部門、本單位常務工作的副職領導幹部。

國有企業領導人員經濟責任審計的對象包括國有和國有控股企業（含國有和國有控股金融企業）的法定代表人。

服務内容

經濟責任審計的服務内容主要包括财務基礎審計、經營績效評價和經濟責任評價三個方面。

職能

經濟責任審計是審計主體對審計客體——特定受托者履行财務責任或績效責任情況的監督活動。監督是經濟責任審計的基本職能。對特定受托者完成财務責任或績效責任情況評價或鑒證，是經濟責任審計派生職能，是審計監督的另一種形式。監督、評價、鑒證三種職能相輔相成，反映并取決于審計質的規定性，監督職能是審計本質，同時，具備了評價和鑒證職能，才能更好地發揮其監督職能作用。

目的

在中國實行經濟責任審計，旨在通過審計特定受托者的财務責任或績效責任，判斷其對受托責任履行情況如何，看其是否值得繼續信賴，解除其财務責任或績效責任，或确認特定受托者的經濟不法、或不經濟、不忠于職務的行為；旨在通過審核财務責任或績效責任，促使特定受托者确保委托者的财産安全，創造高額回報率和高效管理水平；旨在為特定受托者提供實績證明，為委托者提供客觀公正的審計結論，作為特定受托責任人升遷和獎懲的依據。

這裡所說的委托者，不是現代一般意義上的委托者，而是特定委托者，它可以是高一級政權機構或高一級管理當局，也可以是不同層次的政權機構或管理當局。

審計組織

建立經濟責任審計工作聯席會議制度。聯席會議由紀檢、組織、審計、監察、人力資源和社會保障、國有資産監督管理等部門組成。

聯席會議下設辦公室，與同級審計機關内設的經濟責任審計機構合署辦公，負責日常工作。聯席會議辦公室主任為同級審計機關的副職領導或者同職級領導。

指導原則

2002年8月，全國審計工作座談會上提出了經濟責任審計工作的“積極穩妥、量力而行、提高質量、防範風險”的指導原則。該指導原則是當前和今後一段時期經濟責任審計工作應當遵循的基本工作原則。

積極穩妥是總的要求，量力而行、提高質量、防範風險是這一總要求的具體體現。量力而行是工作方法，也是提高質量、防範風險的前提；提高質量、防範風險是量力而行的落腳點。提高質量與防範風險相輔相成，質量越高，風險越小。提高質量是防範風險的重要一環，防範風險要在提高質量上下功夫。消極地防範風險，縮手縮腳，無所作為，審計質量也難以保證，不僅防範不了風險，反過來還會加大風險。