招标投标:市場交易行為-中文百科頻道

發展概述

招标投标最早起源于英國，自二戰以來，招标投标影響力不斷擴大，先是西方發達國家，接着世界銀行在貨物采購、工程承包中大量推行招标投标方式，近幾十年來，發展中國家也日益重視和采用招标投标方式進行貨物采購和工程建設。招标投标作為一種成熟的交易方式，其重要性和優越性在國内、國際經濟活動中日益被各國和各種國際經濟組織廣泛認可，進而在相當多的國家和國際組織中得到立法推行。

我國最早于1902年采用招标比價（招标投标）方式承包工程，當時張之洞創辦湖北皮革廠，五家制造商參加開标比價。但是，由于我國特殊的封建和半封建社會形态，招标投标在我國近代并未像資本主義社會那樣以一種法律制度形式得到确定和發展。從新中國成立初期到黨的十一屆三中全會期間，我國實行的是高度集中的計劃經濟體制，在這一體制下，政府部門、公有企業及其有關公共部門基礎建設和采購任務由主管部門用指令性計劃下達，企業的經營活動都由主管部門安排，在這種體制下根本不可能也沒有必要采用招标投标。黨的十一屆三中全會以後，國家實行改革開放政策，招标投标才得以應運而生。1980年，國務院在《關于開展和保護社會主義競争的暫行規定》中提出，“對一些适應承包的生産建設項目和經營項目，可以試行招标投标的辦法”，揭開了中國招标投标的新篇章。

探索初創階段

這一時期從改革開放初期到社會主義市場經濟體制改革目标的确立為止。十一屆三中全會前，由于我國實行高度集中的計劃經濟體制，招标投标作為一種競争性市場交易方式，缺乏存在和發展所必須的經濟體制條件。1980年10月，國務院發布《關于開展和保護社會主義競争的暫行規定》，提出對一些合适的工程建設項目可以試行招标投标。随後，吉林省和深圳市于1981年開始工程招标投标試點。1982年，魯布革水電站引水系統工程是我國第一個利用世界銀行貸款并按世界銀行規定進行項目管理的工程，極大地推動了我國工程建設項目管理方式的改革和發展。1983年，原城鄉建設環境保護部出台《建築安裝工程招标投标試行辦法》。80年代中期以後，根據黨中央有關體制改革精神，國務院及國務院有關部門陸續進行了一系列改革，企業的市場主體地位逐步明确，推行招标投标制度的體制性障礙有所緩解。這一階段的招标投标制度有以下幾個特點：

1)基本原則初步确立，但未能有效落實。受當時關于計劃和市場關系認識的限制，招标投标的市場交易屬性尚未得到充分體現，招标工作大多由有關行政主管部門主持，有的部門甚至規定招标公告發布、招标文件和标底編制，以及中标人的确定等重要事項，都必須經政府主管部門審查同意。

2)招标領域逐步擴大，但進展很不平衡。招标投标制度的應用由最初的建築行業，逐步擴大到鐵路、公路、水運、水電、廣電等專業工程；由最初的建築安裝項目，逐步擴大到勘察設計、工程設備等工程建設項目的各個方面；由工程招标逐步擴大到機電設備、科研項目、土地出讓、企業租賃和承包經營權轉讓。但由于沒有明确具體的強制招标範圍，不同行業之間招标投标活動開展很不平衡。

3)相關規定涉及面廣，但在招标方式的選擇上過于簡略。大多沒有規定公開招标、邀請招标、議标的适用範圍和标準，在評标方面，缺乏基本的評标程序，也沒有規定具體評标标準，在招标領導小組自由裁量權過大的情況下，難以實現擇優選擇的目标。

快速發展階段

這一時期從确立社會主義市場經濟體制改革目标到《招标投标法》頒布為止。1992年10月，黨的十四大提出了建立社會主義市場經濟體制的改革目标，進一步解除了束縛招标投标制度發展的體制障礙。1994年6月，原國家計委牽頭啟動列入八屆人大立法計劃的《招标投标法》起草工作。1997年11月1日，全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國建築法》，在法律層面上對建築工程實行招标發包進行了規範。這一階段招标投标制度有以下幾個特點：

1)當事人市場主體地位進一步加強。1992年11月，原國家計委發布了《關于建設項目實行項目業主責任制的暫行規定》，明确由項目業主負責組織工程設計、監理、設備采購和施工的招标工作，自主确定投标、中标單位。

2)對外開放程度進一步提高。在利用國際組織和外國政府貸款援助資金項目招标投标辦法之外，專門規範國際招标的規定明顯增多，招标的對象不再限于機電産品，施工、監理、設計等也可以進行國際招标。

3)招标的領域和采購對象進一步擴大。除計劃、經貿、鐵道、建設、化工、交通、廣電等行業部門外，煤炭、水利、電力、工商、機械等行業部門也相繼制定了專門的招标投标管理辦法。除施工、設計、設備等招标外，推行了監理招标。

4)對招标投标活動的規範進一步深入。除了制定一般性的招标投标管理辦法外，有關部門還針對招标代理、資格預審、招标文件、評标專家、評标等關鍵環節，以及串通投标等突出問題，出台了專門的管理辦法，大大增強了招标投标制度的可操作性。

就政府采購而言，随着我國社會主義市場經濟體制和财政體制改革的不斷深入，迫切需要國家加強财政支出管理，規範政府采購行為，并在此基礎上建立和實行政府采購制度。為此，從1996年起，一些地區開始按照國際上通行做法開展政府采購試點工作，财政部也陸續頒布了《政府采購管理暫行辦法》等部門規章，以推動和規範政府采購試點工作。實踐表明，推行政府采購制度在提髙财政支出管理水平、節約财政資金、規範政府采購行為、促進廉政建設等方面效果比較顯著。

裡程碑階段

我國引進招标投标制度以後，經過近20年的發展，一方面積累了豐富的經驗，為國家層面的統一立法奠定了實踐基礎；另一方面，招标投标活動中暴露的問題也越來越多，如招标程序不規範、做法不統一，虛假招标、洩漏标底、串通投标、行賄受賄等問題較為突出，特别是政企不分問題仍然沒有得到有效解決。針對上述問題，九屆全國人大常委會于1999年8月30日審議通過了《招标投标法》，2000年1月1日正式施行，這是我國第一部規範公共采購和招标投标活動的專門法律，标志着我國招标投标制度進入了一個新的發展階段。

按照公開、公平、公正和誠實信用原則，《招标投标法》對此前的招标投标制度做了重大改革：一是改革了缺乏明晰範圍的強制招标制度。《招标投标法》從資金來源、項目性質等方面，明确了強制招标範圍。同時允許法律、法規對強制招标範圍做出新的規定，保持強制招标制度的開放性。二是改革了政企不分的管理制度。按照充分發揮市場配置資源基礎性作用的要求，大大減少了行政審批事項和環節。三是改革了不符合公開原則的招标方式。規定了公開招标和邀請招标兩種招标方式，取消了議标方式。四是改革了分散的招标公告發布制度，規定招标公告應當在國家指定的媒介上發布，并規定了招标公告應當具備的基本内容，提高了招标采購的透明度，降低了潛在投标人獲取招标信息的成本。五是改革了以行政為主導的評标制度。規定評标委員會由招标人代表以及有關經濟、技術專家組成，有關行政監督部門及其工作人員不得作為評标委員會成員。六是改革了不符合中介定位的招标代理制度。明确規定招标代理機構不得與行政機關或其他國家機關存在隸屬關系或者其他利益關系，使招标代理從工程咨詢、監理、設計等業務中脫離出來，成為一項獨立的專業化中介服務。

随着政府采購工作的深入開展，政府采購工作遇到了許多難以有效克服和解決的困難和問題，在一定程度上阻礙了政府采購制度的進一步發展。為将政府采購納入法制化管理，維護政府采購市場的競争秩序，并依法實現政府采購的各項目标，最終建立起适應我國社會主義市場經濟體制并與國際慣例接軌的政府采購制度。2002年6月29日由全國人大常委會審議通過了《政府采購法》，自2003年1月1日起施行。這部法律的頒布施行，對于規範政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進廉政建設，有着重要意義。

規範完善階段

《招标投标法》和《政府采購法》是規範我國境内招标采購活動的兩大基本法律，在總結我國招标采購實踐經驗和借鑒國際經驗的基礎上，《招标投标法實施條例》和《政府采購法實施條例》作為兩大法律的配套行政法規，對招标投标制度做了補充、細化和完善，進一步健全和完善了我國招标投标制度。另外，國務院各相關部門結合本部門、本行業的特點和實際情況相應制訂了專門的招投标管理的部門規章、規範性文件及政策性文件。地方人大及其常委會、人民政府及其有關部門也結合本地區的特點和需要，相繼制定了招标投标方面的地方性法規、規章和規範性文件。總的看來，這些規章和規範性文件使招标釆購活動的主要方面和重點環節實現了有法可依、有章可循，已經構成了我國整個招标采購市場的重要組成部分，形成了覆蓋全國各領域、各層級的招标采購制度體系，對擴大招投标領域，創造公平競争的市場環境，規範招标采購行為，發揮了積極作用。随着招标投标法律體系和行政監督、社會監督體制的建立健全以及市場主體誠信自律機制的逐步完善，招标投标制度必将獲得更加廣闊的運用和健康、持續的發展。

作用

招投标制度是為合理分配招标、投标雙方的權利、義務和責任建立的管理制度，加強招投标制度的建設是市場經濟的要求。招标投标制度的作用主要體現在以下四個方面：

(1)通過招标投标提高經濟效益和社會效益

我國社會主義市場經濟的基本特點是要充分發揮競争機制作用，使市場主體在平等條件下公平競争，優勝劣汰，從而實現資源的優化配置。招标投标是市場競争的一種重要方式，最大優點就是能夠充分體現“公開、公平、公正”的市場競争原則，通過招标采購，讓衆多投标人進行公平競争，以最低或較低的價格獲得最優的貨物、工程或服務，從而達到提高經濟效益和社會效益、提高招标項目的質量、提高國有資金使用效率、推動投融資管理體制和各行業管理體制的改革的目的。

(2) 通過招标投标提升企業競争力

促進企業轉變經營機制，提高企業的創新活力，積極引進先進技術和管理，提高企業生産、服務的質量和效率，不斷提升企業市場信譽和競争力。

(3) 通過招标投标健全市場經濟體系

維護和規範市場競争秩序，保護當事人的合法權益，提高市場交易的公平、滿意和可信度，促進社會和企業的法治、信用建設，促進政府轉變職能，提高行政效率，建立健全現代市場經濟體系。

(4) 通過招标投标打擊貪污腐敗

有利于保護國家和社會公共利益，保障合理、有效使用國有資金和其他公共資金，防止其浪費和流失，構建從源頭預防腐敗交易的社會監督制約體系。在世界各國的公共采購制度建設初期，招标投标制度由于其程序的規範性和公開性，往往能對打擊貪污腐敗起到立竿見影的效果。然而，随着腐敗與反腐敗博弈的深入，腐敗活動會以更加隐蔽的形式存在，給招标投标制度的設計者提出了新的挑戰。

基本特性

公平競争

招标人公布項目需求，通過投标人公平競争，擇優選擇交易對象和客體的過程。

規範交易

招标投标雙方通過規範邀約和承諾，确立雙方權利、義務和責任，規範定了合同的交易方式。

一次機會

招标投标雙方不得在招标投标過程中協商談判和随意修改招标項目需求、交易規則以及合同價格、質量标準、進度等實質内容。招标要約邀請、投标要約和中标承諾隻有一次機會，這是保證招标投标雙方公平和投标人之間公平競争的基本要求。

定制方案

招标項目大多數具有不同程度的單一複雜的需求目标，其項目需求目标、投标資格能力、需求解決方案與報價、投标文件評價、合同權利義務配置等方案均具有單一性和複雜性的特點，因此，必須采用書面定制描述，并通過對投标人競争能力、技術、報價、财務方案等進行書面綜合評價比較，才能科學判斷和正确選擇有能力滿足項目需求的中标人。僅僅通過簡單價格比較無法判斷交易主體及客體是否能夠符合項目需求。這也是大多數招标項目無法采用拍賣、競價方式選擇交易對象的主要限制條件。

複合職業

招标投标是按照法律程序，經過技術、管理、經濟等要素的競争和評價實現項目需求目标的交易活動，因此招标采購職業是一個包含法律、政策、技術、經濟和管理專業知識能力的複合性職業。

基本原則

公開原則

公開原則，即要求招标投标活動必須保證充分的透明度，招标投标程序、投标人的資格條件、評标标準和方法、評标和中标結果等信息要公開，保證每個投标人能夠獲得相同信息，公平參與投标競争并依法維護自身的合法權益。同時招标投标活動的公開透明，也為當事人、行政和社會監督提供了條件。公開是公平、公正的基礎和前提。

公平原則

公平原則，即要求招标人在招标投标各程序環節中一視同仁地給予潛在投标人或者投标人平等競争的機會，并使其享有同等的權利和義務。例如，招标人不得在資格預審文件和招标文件中含有傾向性内容或者以不合理的條件限制和排斥潛在投标人;不得對潛在投标人或者投标人采取不同的資格審查或者評标标準，依法必須進行招标的項目不得以特定行政區域或者特定行業的業績、獎項作為評标加分條件或者中标條件等。公平原則主要體現在兩個方面：一方面，機會均等，即潛在投标人具有均等的投标競争機會；另一方面，各方權利義務平等，即招标人和所有投标人之間權利義務均衡并合理承擔民事責任。

公正原則

公正原則，即要求招标人必須依法設定科學、合理和統一的程序、方法和标準，并嚴格據此接受和客觀評審投标文件，真正擇優确定中标人，不傾向、不歧視、不排斥，保證各投标人的合法平等權益。為此，招标投标法及其配套規定對招标、投标、開标、評标、中标、簽訂合同等作了相關規定，以保證招标投标的程序、方法、标準、權益及其實體結果的公正。例如，評标委員會必須按照招标文件事先确定并公開的評标标準和方法客觀評審投标文件和推薦中标候選人，并明确否決投标的法定情形等。

誠實信用原則

誠實信用原則，即要求招标投标各方當事人在招标投标活動和履行合同中應當以守法、誠實、守信、善意的意識和态度行使權利和履行義務，不得故意隐瞞真相或者弄虛作假，不得串标、圍标和惡意競争，不能言而無信甚至背信棄義，在追求自己合法利益的同時不得損害他人的合法利益和社會利益，依法維護雙方利益以及與社會利益的平衡。誠實信用是市場經濟的基石和民事活動的基本原則。

招标方式

《中華人民共和國招标投标法》明确規定招标分為公開招标和邀請招标兩種方式。

公開招标

公開招标又稱無限競争性競争招标，是指招标人以招标公告的方式邀請不特定的法人或者其他組織投标。

凡國有資金（含企事業單位）投資或國有資金投資占控股或者占主導地位的建設項目必須公開招标。

邀請招标

邀請招标又稱有限競争性招标，是指招标人以投标邀請書的方式邀請特定的法人或其他組織投标。

非國有資金（含民營、私營、外商投資）投資或非國有資金投資占控股或占主導地位且關系社會公共利益、公衆安全的建設項目可以邀請招标，但招标人要求公開招标的可以公開招标。

組織形式

招标分為招标人自行組織招标和招标人委托招标代理機構代理招标兩種組織形式。

自行招标

具有編制招标文件和組織評标能力的招标人，自行辦理招标事宜，組織招标投标活動。

委托招标

招标人自行選擇具有相應資質的招标代理機構，委托其辦理招标事宜，開展招标投标活動；不具有編制招标文件和組織評标能力的招标人，必須委托具有相應資質的招标代理機構辦理招标事宜。

基本程序

招标

制訂招标方案

招标方案是指招标人通過分析和掌握招标項目的技術、經濟、管理的特征，以及招标項目的功能、規模、質量、價格、進度、服務等需求目标，依據有關法律法規、技術标準，結合市場競争狀況，針對一次招标組織實施工作的總體策劃，招标方案包括合理确定招标組織形式、依法确定項目招标内容範圍和選擇招标方式等，是科學、規範、有效地組織實施招标采購工作的必要基礎和主要依據。

組織資格預審（招投标資格審查）

為了保證潛在投标人能夠公平獲取公開招标項目的投标競争機會，并确保投标人滿足招标項目的資格條件，避免招标人和投标人的資源浪費，招标人可以對潛在投标人組織資格預審。

資格預審是招标人根據招标方案，編制發布資格預審公告，向不特定的潛在投标人發出資格預審文件，潛在投标人據此編制提交資格預審申請文件，招标人或者由其依法組建的資格審查委員會按照資格預審文件确定的資格審查方法、資格審查因素和标準，對申請人資格能力進行評審，确定通過資格預審的申請人。未通過資格預審的申請人，不具有投标資格。

編制發售招标文件

招标人應結合招标項目需求的技術經濟特點和招标方案确定要素、市場競争狀況，根據有關法律法規、标準文本編制招标文件。依法必須進行招标項目的招标文件，應當使用國家發展改革部門會同有關行政監督部門制定的标準文本。招标文件應按照投标邀請書或招标公告規定的時間、地點發售。

踏勘現場

招标人可以根據招标項目的特點和招标文件的規定，集體組織潛在投标人實地踏勘了解項目現場的地形地質、項目周邊交通環境等并介紹有關情況。潛在投标人應自行負責據此踏勘作出的分析判斷和投标決策。工程設計、監理、施工和工程總承包以及特許經營等項目招标一般需要組織踏勘現場。

投标

投标預備會

投标預備會是招标人為了澄清、解答潛在投标人在閱讀招标文件或現場踏勘後提出的疑問，按照招标文件規定時間組織的投标答疑會。所有的澄清、解答均應當以書面方式發給所有獲取招标文件的潛在投标人，并屬于招标文件的組成部分。招标人同時可以利用投标預備會對招标文件中有關重點、難點等内容主動作出說明。

編制提交投标文件

1) 潛在投标人在閱讀招标文件中産生疑問和異議的，可以按照招标文件規定的時間以書面提出澄清要求，招标人應當及時書面答複澄清。潛在投标人或其他利害人如果對招标文件的内容有異議，應當在投标截止時間10天前向招标人提出。

2) 潛在投标人應依據招标文件要求的格式和内容，編制、簽署、裝訂、密封、标識投标文件，按照規定的時間、地點、方式提交投标文件，并根據招标文件的要求提交投标保證金。

3) 投标截止時間之前，投标人可以撤回、補充或者修改已提交的投标文件。投标人撤回已提交的投标文件，應當以書面形式通知招标人。

開标

招标人或其招标代理機構應按招标文件規定的時間、地點組織開标，邀請所有投标人代表參加，并通知監督部門，如實記錄開标情況。除招标文件特别規定或相關法律法規有規定外，投标人不參加開标會議不影響其投标文件的有效性。

投标人少于3個的，招标人不得開标。依法必須進行招标的項目，招标人應分析失敗原因并采取相應措施，按照有關法律法規要求重新招标。重新招标後投标人仍不足3個的，按國家有關規定需要履行審批、核準手續的依法必須進行招标的項目，報項目審批、核準部門審批、核準後可以不再進行招标。

評标

組建評标委員會

招标人一般應當在開标前依法組建評标委員會。依法必須進行招标的項目評标委員會由招标人代表和不少于成員總數三分之二的技術經濟專家，且5人以上成員單數組成。依法必須進行招标項目的評标專家從依法組建的評标專家庫内相關專業的專家名單中以随機抽取方式确定；技術複雜、專業性強或者國家有特殊要求，采取随機抽取方式确定的專家難以保證勝任評标工作的招标項目，可以由招标人直接确定。

機電産品國際招标項目确定評标專家的時間應不早于開标前3個工作日，政府采購項目評标專家的抽取時間原則上應當在開标前半天或前一天進行，特殊情況不得超過2天。

評标由招标人依法組建的評标委員會負責。評标委員會應當在充分熟悉、掌握招标項目的需求特點，認真閱讀研究招标文件及其相關技術資料，依據招标文件規定的評标方法、評标因素和标準、合同條款、技術規範等，對投标文件進行技術經濟分析、比較和評審，向招标人提交書面評标報告并推薦中标候選人。

中标

1) 中标候選人公示。依法必須進行招标項目的招标人應當自收到評标報告之日起3 曰内在指定的招标公告發布媒體公示中标候選人，公示期不得少于3 日。中标候選人不止1個的，應将所有中标候選人一并公示。投标人或者其他利害關系人對依法必須進行招标項目的評标結果有異議的，應當在中标候選人公示期間提出。招标人應當自收到異議之日起3日内作出答複；作出答複前，應當暫停招标投标活動。

2) 履約能力審査。中标候選人的經營、财務狀況發生較大變化或者存在違法行為，招标人認為可能影響其履約能力的，應當在發出中标通知書前由原評标委員會按照招标文件規定的标準和方法審查确認。

3) 确定中标人。招标人按照評标委員會提交的評标報告和推薦的中标候選人以及公示結果，根據法律法規和招标文件規定的定标原則确定中标人。

4) 發出中标通知書。招标人确定中标人後，向中标人發出中标通知書，同時将中标結果通知所有未中标的投标人。

5) 提交招标投标情況書面報告。依法必須招标的項目，招标人在确定中标人的15曰内應該将項目招标投标情況書面報告提交招标投标有關行政監督部門。

簽訂合同

招标人和中标人應當自中标通知書發出之日起30日内，按照中标通知書、招标文件和中标人的投标文件簽訂合同。簽訂合同時，中标人應按招标文件要求向招标人提交履約保證金，并依法進行合同備案。

監督體系

行政監督

行政機關對招标投标活動的監督，是招投标活動監督體系的重要組成部分。依法規範和監督市場行為，維護國家利益、社會公共利益和當事人的合法權益，是市場經濟條件下政府的重要職能。《招标投标法》第七條規定有關行政監督部門依法監督招标投标活動、查處招标投标活動中的違法行為。行政機關對招标投标活動實施監督時，應當遵循職權法定、合理行政、程序正當和高效便民等原則。

司法監督

國家司法機關對招标投标活動的監督。當事人認為招标投标活動存在違反法律、法規、規章規定的行為，可以向有管轄權的人民法院起訴，由法院依法追究有關責任人的法律責任。招标投标活動當事人有行賄、串标等觸犯《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）的行為，或者國家工作人員有利用職務之便接受賄賂、濫用職權、渎職侵權等職務犯罪行為，應當由司法機關依法追究刑事責任。

社會監督

招标投标的公開原則要求依法必須進行招标項目的招标投标活動主要信息應當向社會依法公開。信息公開是實施社會監督的基礎和前提條件，保障社會公衆對依法必須招标項目的招标投标活動信息必要和充分的知情權，才能依法履行監督權。常見的社會監督方式有社會公衆監督、社會輿論監督和新聞媒體監督等。任何單位和個人認為招标投标活動違反招投标法律、法規和規章，可以向有關行政監督部門舉報反映，有關行政監督部門應當依法受理舉報，履行行政監督職責。

現代互聯網信息技術得以廣泛運用，社會公衆、社會輿論以及新聞媒體監督并規範招标投标市場秩序的作用日益突顯和重要。2015年，統一的電子招标投标公共服務平台的建立運行，有利于打破行業和地方分割界限，推動市場信息一體化建設，為電子招标投标交易平台、招标投标當事人、社會公衆、行政監督部門、監察機關等各方提供市場信息集中公開、動态共享服務，依法規範招标投标市場秩序。