城鄉結合部:兼具城市鄉村土地性質的城市鄉村-中文百科頻道

概述

城鄉結合部

随着我國城市化進程的加快，城鄉結合部的戰略意義凸顯。本文針對國内近期城鄉結合部的研究呈現出相似概念多、研究視角多和研究方法多的特點，逐一對上述三個方面進行研究綜述。城鄉結合部地區具有3 個特點：①複雜性；②動态性；③流動性。研究視角分為地理學、規劃學、社會學、經濟學和公共管理5 個主要研究視角。研究方法有田野調研、統計分析、模型分析、文獻綜述。城鄉結合部的自然特性研究的比較充分，如範圍界定、演化動力等，而社會特性部分則比較欠缺，關于城鄉結合部的利益格局的解析和化解一直沒有系統的研究。筆者認為應把研究傳統上關注“地”逐漸轉變到關注“人”上來，城鄉結合部的發展更應該是人的發展。

城鄉結合部是一個極具中國特色的地域概念，它是反映中國社會轉型、變遷的一個活标本，集中了城市化過程中的諸多難題。

早期城市與鄉村的景觀差異明顯，随着城市化過程，城市不斷向外圍擴展，使得毗鄰鄉村地區的土地利用從農業轉變為工業、商業、居住區以及其他職能，并相應興建了城市服務設施，從而形成包括郊區的城鄉交錯帶。城鄉交錯帶位于市區和城市影響帶之間，可分為内邊緣區和外邊緣區。内邊緣區又稱城市邊緣，特征為已開始城市建設；外邊緣區又稱鄉村邊緣，特征為土地利用仍以農業占支配地位，但已可見許多為城市服務的設施，如機場、污水處理廠和特殊用地等。

特點

城鄉結合部社區人地系統具有明顯的城鄉過渡性特點：

（1）受城鄉之間特定的空間擴展因素與空間過程的影響其地域表現出一定的過渡性。城鄉交錯帶内城市與鄉村各要素，景觀及功能的空間變化梯度大，是城市與鄉村兩類性質不同的區域之間的“急變帶”，人地關系的空間差異遠較城市城鄉城域内部大：同時城鄉結合部地區存在着頻繁的能量與物質對流，分别來自城市與鄉村的人口、物質、技術、信息等在這裡相互作用與競争互生；

（2）城鄉結合部是城市與鄉村兩種社區相互接觸、混合及交融的地區，其人口與社會結構特征地過渡性也十分明顯。在這裡不僅有城市居民與農村居民的相互混雜，而且還存在着本地常住人口與外地流動人口的異質反差，各種不同職業類型、不同生活方式、不同信仰、不同價值觀念、不同需求以及不同心理文化素質的人群相互形成強烈的對比與共存；

（3）由于同時受到城市與逐村經濟的雙向車射，城鄉結合部經濟發展具有明顯的多樣化特點，經濟的發展對城市的依附性不斷加強，城市性産業及城市需求導向産業在增加。正是上述過渡性特征使城鄉結合部社區的環境衛生管理具有特殊性，給這一地帶的規劃、開發、建設、管理，特别是社會管理帶來了難度。

存在的問題

戶籍管理問題

鑒于城鄉結合部與老城區在就業和子女教育方面的巨大反差，城裡動遷戶凡是牽涉到就業和子女教育的，多數保持人戶分離；而農村勸遷戶則鑒于經濟利益的考試，也不願意農轉非，增加了戶籍管理的難度。行政區劃問題：城鄉結合部由于土地批租、房地産開發而導緻土地管理分割，城鄉單位犬牙交錯，“一地兩府”及“一地多主”的現象比較普遍，帶來較突出的跨區的管理矛盾。外來人口問題：在城鄉部由于其優越的區位、廉價的租屋，加上管理較薄弱，使大量外來人口在些集聚，雖然給這一過渡帶的經濟發展增添活力，但同時帶來環衛、治安、計劃生育等許社會問題。農民的出路問題：在城鄉結合部，由于土地多數被預征完畢，使失去土地的農民在就業、居住和撤隊、撤村後集體資産的分配等方面存在不少問題。土地開發問題：按現行法律，土地批租後，逾期完不成開發的堅決加收。然而，現實情況是，土地逾期完不成開發的較為普遍，有的竟長達10年左右。

物業管理問題

在城鄉結合部，由于房地産的大規模開發而出現了衆多的住宅小區，由于一些牧業管理公司管理不到位或不規範，引發新遷居民的不滿，增加了城鄉結合部社區管理的複雜性。

上述管理問題的大量存在，使這一被稱為“都市裡的村莊”的特殊社區，土地開發支離破碎，原有的道路、水系等被打亂，垃圾成堆，排水不暢，違章搭建十分嚴重，環境衛生惡化，社會治安形勢嚴峻，無論是在社區景觀或是在社區精神文明建設方面都與市區形成強烈的把差，成為全市創建衛生城市和建設現代文明城市的“老大難”地帶。顯然，造成城鄉結合部社區上述諸多問題與矛盾的原因是十分複雜的，我們應當從機制、體制等方面進行深層次的分析。充分認識這一地區包括環境衛生的内的各種問題的特點、規律與解決的難度，以便從戰略高度，從機制、體制上研究解決的對策。首先，城鄉結合部社區的環境衛生等諸多問題的産生，是在我國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌時期，由于成市大規模建設改造并不斷向邊緣區推進，鄉村DD城市急劇轉型過程中形成“都市村莊“這一特殊類型的社區所出現在的可避免的現象，有其客觀必然性。

第二，城鄉結合部地區特有的區位優勢，一方面，引來大規模開發區的規劃建設，使大量高新技術工業和現代化服務業向結合部集中；與些同時，由于外來人口的集聚，引發了某些原始的、并對城市市容有嚴重影響的城市産業DD如城市垃圾回收業（闵行區虹橋鎮虹四村）以及為外來人口的服務業在這裡“見縫插針”地滋生與發展，再加上原有的鄉鎮和村辦企業，各類性質不同，差别很大。難以事例的産業聚集在城鄉結合部，是導緻這一地區環境衛生等社會問題十分複雜的産業因素。

第三，被城市烏黑的“都市村莊”社區大量土地被征用，農民失去賴以生存的生産資料，在自身經濟利益的驅動下，利用其自有多餘的住房和“見縫插針”式的亂搭建，以較低廉的房租對外租賃，使大量外來人口在些集聚，從而形成包括導入的城市居民、原住農民和外來人口在城鄉結合部混雜居住、十分複雜的社會空間。這是這一地區市容衛生、社會治安等問題十分突出的社會因素，也是一個直接的、主要的因素。

第四，城鄉土地所有制的差别和“都市村莊”社區局部經濟利益的驅動，也是使城鄉結合部地區環境衛生狀況難以根本改變的一個極為重要的原因。在鄉村城市化過程中，位處城鄉結合部的社區，土地制度仍屬集體所有，農民擁有對土地的使用權，而鄉鎮以下的村委會又是自治組織，因而在都市村未能完全融入城市、納入城市管理的情況下，村民和代表村民利益的村委會，出于自身的經濟利益，較少考慮限制某些影響環境衛生和容貌的産業的發展，如虹四村，外來人員在些經營了27家廢品收購站，1996年的财政收入中，僅從包括亂搭建在内的各類房租收入即達210萬元，占全村全部收入的近三分之一。

第五，體制不順，管理薄弱是造成城鄉結合部社區環境衛生變化的一個制度性因素。如果說前述三個方面帶有客觀規律因素的話，那麼體制和管理則是一個主觀性因素。在城鄉結合部社區的管理中，普遍存在“一地兩府”和“一地多主”的現象。“一地兩府”指一片土地内由一個城市政府和一個鄉村政府兼管，如虹橋鎮虹四村的8個村民小組，其中3個在徐虹鐵路支線以北的長甯區地盤上，5個在鐵路以南的闵行區地盤上，早在10多年前，位處鐵路以北的3 個居民小組的土地即已被古北開發區所預征，從而形成較長時期的“一地兩府三方”的格局，即長甯區、闵行區和古北集團，由此而産生管理上的一系列矛盾。所謂“一地多主”是指一片土地上有多個主人。如浦東新區的欽洋鎮，已規劃為大型居住區，随着土地不斷開發，轄區範圍越來越小，并被“多主”所分割。在這片土地上不僅有城區和郊區的政府部門，還包括開發區和衆多房地産公司和物業管理公司，形成“一地多主”的管理局面，在工商業行政、稅務、衛等方面存在着交叉管理或管理空白。收費、罰款等有經濟利益的事情争着辦，而對治安工作、環境衛生的綜合管理、外來人口的管理等要承擔責任和盡義務的事情則相互扯皮、推诿、拖延不決。

第六，法制不健全，有法不依和執法不力也是城鄉結合部社區環境衛生髒亂差的一個制度因素。城鄉結合部社區環境衛生管理存在許多與一般城市社區和農村社區不同的特殊性，應有特殊的法規，特殊的執法機構采用特殊的手段實行管理。目前大多數采用與市區相同的行政手段整治結合部的環境衛生容貌，隻能起到暫時的治表作用，無法實現現長産管理。