問題
1993年11月11日至14日 中共十四屆三中全會在北京舉行，審議并通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》。指出：我國的社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助和個人儲蓄積累。以後1995年、1996年中共中央和全國人大關于經濟社會發展“九五”計劃和2010年遠景目标的文件中，又重申了這樣的觀點。但是，1998年開始，随着勞動和社會保障部的組建，官方文獻中“社會保障”一詞的内涵和外延均發生了很大變化，過去“六部分”的說法不僅再也沒有在官方文件中出現，實際上被完全放棄，而且代之以“要使社會保險制度、下崗職工基本生活保障制度和城市居民最低生活保障制度相互銜接、相互補充，不斷完善社會保障體系”（見中發[1998]10号文件《中共中央、國務院關于切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知》）的提法，以後又進一步演化為“三條保障線”的說法。
原因
首先，各有關方面對社會保障制度重要性的認識尚未達到應有的高度。之所以出現這種情況，根源在于對效率優先、兼顧公平原則的片面理解，在于重視經濟發展而輕視社會發展的認識，在于對西方福利國家教訓的懼怕，在于付諸實施的經濟轉型設計方案中缺乏對社會保障制度的足夠重視，在于政府權利本位和公民義務本位而不是政府責任本位和公民權利本位的行政意識和行政習慣，也在于作為大國的中國任何問題都會有較大回旋餘地的偏見。
其次，不少人對社會保障制度的了解和認識存在某些偏差、錯誤，甚至誤區。表現在具體實踐中，不少人用社會保險代替了整個社會保障制度的建設，有的人誤将應急式的基本生活保障當成整個社會保障制度的建設，也有人用就業就是最大的保障的觀點看待社會保障制度建設問題，從而使社會保障制度的整體設計受到了不應有的沖擊。
再次，有的人對社會保障制度專業化、規範化建設的必要性、緊迫性認識不足。比如，有人認為，中國有社會互助的傳統，有仍然在發揮作用的傳統的社會救濟制度，有政府一再增加的生活保障資金，所以絕對不會出現餓死人、凍死人的情況，嚴格按照制度要求進行規範化、标準化管理沒有必要；有人認為，社會不公平的出現相對于經濟發展要滞後一個時期，所以再過幾年再抓社會保障制度建設還來得及；還有人認為，中國社會不公平的程度遠沒有達到可怕的程度，有學者甚至認為國際通用的吉尼系數可以擴大，所以強調完整、規範的社會保障制度建設是大驚小怪。
模式
在對當前中國社會保障制度建設中的主要問題進行了簡要分析之後，中國特色社會保障制度的目标模式和制度框架應當是：以“補救模式”為目标，以社會救助為基礎，以社會保險為主體，以社會福利為補充。
以“補救模式”為目标，就是在充分發揮市場、社會、單位、家庭和個人作用的基礎上，政府隻在社會保障制度建設中發揮拾遺補缺的作用，而且保障水平隻限定在維持基本生活的水平上，保障制度的設計以不損害市場機制有效運作為必要前提。按照“補救模式”的要求，無論在社會救助、社會保險還是社會福利制度方面，政府都隻發揮最小的、迫不得已的作用。選擇這樣的社會保障目标模式，是與中國經濟發展階段、國家财政能力、中國社會的具體國情等因素密切相關的。
在整個社會保障制度總體框架的設計中，除了基本目标和保障項目之外，還應當包括三個體系：
法規體系
由全國人大制定的以《社會保障法》為根本，以《社會救助法》、《社會保險法》、《社會福利法》為主要内容。以某些部門法為補充的社會保障法律體系；二是由國務院和省級人大分門别類地制定的最低生活保障、災民緊急救助、“三無”和“五保”人員供養、社會互助、扶貧開發和醫療、教育、住房、司法等專項救助，養老、醫療、失業、生育、工傷和護理保險及其補充保險，國有企業職工、退役軍人、各類公務人員和見義勇為人員社會福利和職業福利、家庭福利、公益事業、社區福利等30多個社會保障項目的法規。
管理體制
根據多年實踐的經驗，結合我國國情，社會保障制度的管理體制應當是：政府統一領導、部門分工協作、社會廣泛參與和分級負責、分級出資、分級管理。這裡，有幾個基本要點：
首先，不宜在政府中建立集統一決策與統一操作于一身的社會保障部門，甚至也不宜成立大一統的、領導小組式的協調機構。至于統一設計、統一協調的任務，則應當交由《社會保障法》和《社會救助法》、《社會保險法》、《社會福利法》組成的社會保障法律體系去完成。之所以反對成立統一的社會保障部門，理由有三：一是從實際情況看，社會保障工作涉及的領域太多，而且相關保障工作在操作上與這些領域的具體管理活動緊密關聯。沒有相關領域的專業知識，是根本做不了這些保障工作所需要的鑒定取證、調查核實等工作的，隻能徒增周折，事半功倍。二是從行政組織的幅度适中原則看，把30多項社會保障項目統統劃歸一個政府部門去管理，将造成該部門的管理幅度過大、勢力過強。
服務體系
綜合現在的探索思路和已經建立起來的社會救助、社會保險和社會福利服務組織及其運作情況，本文認為，社會保障服務體系的基本格局應當是：以國家辦社會保障服務機構為示範，其他多種所有制形式的社會保障服務機構為骨幹、社區服務為依托、家庭服務為基礎的社會保障服務網絡。以國家辦社會保障服務機構為示範，就是國家舉辦、管理的社會救助服務機構、社會保險服務機構和社會福利服務機構在服務水平、操作規範、硬件和隊伍建設等方面發揮示範、标準的作用。
建議
面對上述任務，要建立健全中國社會保障制度，就需要選擇以法規建設構建總體框架、以探索實踐完善各項制度的基本路徑，大緻要經過制度整合、探索實踐和完善法規三個步驟。
所謂制度整合，就是在三五年内，以“補救模式”為原則，以制定、出台《社會保障法》、《社會救助法》、《社會保險法》和《社會福利法》等社會保障制度基本法律的方式，形成社會保障制度的整體框架。制度整合的核心任務，是構築社會保障制度的項目框架，建立以保障生存水平為目标的社會救助制度、以保障溫飽水平為目标的社會保險制度和提高保障水平為目标的社會福利制度。通過制度整合，要理清中國社會保障制度的基本結構，理清社會救助、社會保險、社會福利的基本内容、保障水平和相互之間的關系，理清政府、社會、家庭、個人尤其是各級政府在各種社會保障項目中的職責分工、責任義務。
