計劃
日本大隈内閣曾以強硬态度向袁世凱提出《二十一條》，企圖一舉鲸吞中國，遭到中國人民的強烈反對。繼任内閣首相寺内正毅鑒于前任之失敗，乃以大量借款代替強硬交涉，既可緩和中國人民的激忿不滿，又收加緊控制、掠奪中國之效。
日本的經濟狀況，因歐戰關系增加了商品輸出，有了過剩的資本，為向中國輸出資本提供了可能條件。因此，日本便采取了所謂“菊分根”政策，即像菊花分根移植一樣，将資本輸入中國，大量借款給段祺瑞政府，以掠奪中國種種特權，企圖變中國為其獨占的殖民地。
為了向中國輸出資本，1916年12月，日本的興業、朝鮮、台灣三家銀行在政府的支持下組成特殊銀行團，專事對華投資。1917年8月，段祺瑞政府也成立了中日合辦的中華彙業銀行，作為賣國借款的經手機關。日本三家銀行所組成的特殊銀行團，隻是名義上的承借銀行，實際上，所借款項均由日本政府從國庫預備金中支出。同時，所借款項不以日本政府名義出面，而是由以寺内正毅私人代表身份的西原龜三出面聯絡。對華借款由特殊銀行團承借并由西原龜三出面，這是日本政府煞費苦心的特殊安排，以避免其他帝國主義的注意和幹涉，實現其單獨對華借款。
代價
段祺瑞政府出面辦理借款的為曹汝霖、陸宗輿、章宗祥等。西原借款各項名目、時間、金額、條件如下：
交通銀行借款，1917年1月20日簽訂，500萬日元，以隴海鐵路債券、中國政府國庫券和中國政府欠交通銀行債權證書為擔保。交通銀行借款，1917年9月28日簽訂，2000萬日元，以中國政府國庫債券為擔保。有線電報借款，1918年4月30日簽訂，2000萬日元，以中國全國有線電報的一切财産和收入為擔保。吉會鐵路籌備借款，1918年6月18日簽訂，1000萬日元，擔保：以國庫券按貼現方式辦理。吉黑兩省金礦及森林借款，1918年8月2日簽訂，3000萬日元，以吉黑兩省之金礦、國有森林以及上兩項所生屬于政府之收入為擔保。滿蒙四鐵路籌備借款，1918年9月28日簽訂，2000萬日元，擔保：以中國政府國庫券按貼現方式辦理。高徐、濟順鐵路籌備借款，1918年9月28日簽訂，2000萬日元，擔保：以中國政府國庫券按貼現方式辦理。參戰借款，1918年9月28日簽訂，2000萬日元，擔保：以中國政府國庫券按貼現方式辦理，到期後以同一條件換發新券抵換。上述八項借款總計14500萬日元。
後果
西原借款從名目上看，除參戰借款外，均屬經濟借款。但實際上并未用于該項名目，而是90%以上都用于政府的軍政開支和償還内外債本利。段祺瑞政府财政總長曹汝霖承認，當時北京政府軍政費用每月需2000萬元，而财政部可靠收入每月不足1200萬元，所缺800萬元則依靠借款彌補。
章宗祥也供認，借款常被政府移用，由于軍費所需，所借款項就無形地消失了。段祺瑞政府利用日本的支持，維持獨裁統治，進行“武力統一”，如同段祺瑞的心腹徐樹铮所說：“我北軍權勢消長，與日本寺内内閣利害相通。”日本政局雖有變更，然“扶持我派宗旨，始終不變”。
段祺瑞政府為了取得借款，不惜大量出賣國家民族主權，而日本則通過借款進一步從政治、經濟和軍事方面加緊對中國的控制。
1914年7月第一次世界大戰爆發。8月，日本對德宣戰，派兵侵入中國山東，至11月，奪得了德國在膠州灣和山東的全部權益。1917年8月14日，段祺瑞政府按照日本的意圖對德、奧宣戰後，不僅沒有向日本提出歸還山東權益的要求，反而在西原借款中進一步出賣了山東的權益。
1918年9月24日，即中日簽訂高徐、濟順鐵路借款合同的前四天，日本外務大臣後藤新平照會中國駐日公使章宗祥，要求中國同意日本駐兵濟南、青島，同意在經營和管理膠濟鐵路方面日本享有種種特權。實際上是以此作為高徐、濟順鐵路借款的條件。段祺瑞政府為了取得借款，竟接受了日本的要求。同日，章宗祥在緻後藤的複照中，把後藤照會所提要求一字不漏地照抄之後，明确表示：“中國政府對于日本政府上列之提議，欣然同意。”後來在巴黎和會上，日本便以此為借口，拒不退還山東。
在西原借款中，段祺瑞政府将東北的吉會鐵路、所謂滿蒙四路和吉林、黑龍江兩省的金礦及森林等以及全國的有線電信的财産和收入，全部抵押給日本，使日本獲得了大量的經濟權益并控制了中國的電信事業。日本又在參戰借款的名義下，派大批顧問鑽進段祺瑞政府，派出軍官為段祺瑞訓練軍隊，取得了段祺瑞編練的所謂“參戰軍”的指揮權。
寺内正毅曾得意地說，通過向中國借款，日本所攫取的政治、經濟特權“何止十倍于二十一條”。段祺瑞則利用這一借款，建立起“參戰軍”，進一步加強了皖系軍閥的實力。
