低保:居民最低生活保障-中文百科頻道

法律規定

1997年，國務院下發了《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》（國發[1997]29号），要求1999年年底前，縣級以上城市和縣政府所在地的鎮都要建立城市居民最低生活保障制度。

對于家庭人均收入低于當地最低生活保障标準的非農業戶口的城市居民，均納入城市居民最低生活保障範圍，所需資金由地方各級人民政府列入财政預算。

由經濟學家吳敬琏引發的“全民低保”大讨論，把中國正在着力構建的覆蓋城鄉居民的最低生活保障再次推向了輿論前台。

所謂“全民低保”，較為完整的表述應是：凡是中國公民，隻要其家庭人均收入低于當地城鄉居民最低生活保障标準，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。直白的解釋則是：“低保”等于城市居民最低生活保障（簡稱“城市低保”）加農村居民最低生活保障（簡稱“農村低保”）。

表面看，“全民低保”事關13億公民的基本生活保障，所涉資金龐大，管理難度很高，大有超越國情國力之嫌。

然深究進去，不難發現，就當前而言，實現“全民低保”，重點是全面建立農村低保制度，難點是建立穩定的資金籌措渠道，着力點是加大中央政府的支持力度。

2020年7月29日，民政部社會救助司副司長在民政部2020年第三季度例行新聞發布會上介紹，民政部和财政部将聯合印發《關于進一步做好困難群衆基本生活保障工作的通知》，通知提出在堅持現有标準、确保低保制度持續平穩運行的基礎上，适度擴大最低生活保障覆蓋範圍。低收入家庭是指家庭人均收入高于當地城鄉低保标準，但低于低保标準1.5倍，且财産符合當地相關規定的低保邊緣家庭。通知還适度放寬了特困人員認定條件。通知将特困人員救助供養覆蓋的未成年人年齡從16周歲放寬至18周歲，由此，符合“三無”條件的16至18周歲未成年人将全部納入特困人員救助供養範圍。

重點方向

城市低保制度

低保

早在20世紀90年代初，中國就開始探索建立城市低保制度。至1999年9月底，中國668個城市1638個縣級人民政府所在地的建制鎮已經全部建立了低保制度。特别是2001年下半年以後，由于中央财政和地方各級财政持續空前的投入，城市低保制度的覆蓋面迅速擴展，保障标準也随之較大幅度提高。

截至2006年9月底，中國城市居民最低生活保障人數達2227餘萬人，人均月保障标準為162元，1至9月份的人均補助差額為76元。應當說，經過十多年的努力，中國城市低保制度基本覆蓋了全體城鎮居民，符合條件的城鎮困難群衆基本得到了應有的保障。

農村低保制度

低保

中國對農村低保制度的探索，實際上還早于城市。隻不過受傳統農村集體福利思維定式的束縛和農村稅費改革的影響，此項制度建設一直進展緩慢。2003年，在城市低保制度取得重大突破後，民政部開始重新部署農村低保制度的建設工作。其中一項重要舉措是，在全面摸清農村特困戶底數的基礎上，決定在未開展農村低保制度的地區建立農村特困戶救助制度，由此在中國廣大的農村地區形成了農村低保制度和農村特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。也正是因為這一創新性的制度安排，為順利實現“全民低保”目标奠定了堅實的基礎。

黨的十六大以來，尤其是确立了構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村兩大戰略目标後，地方政府的積極性普遍被調動起來，農村低保制度的建設步伐明顯加快。2004年以前，全面建立農村低保制度的僅有北京、天津、上海3個直轄市和浙江、廣東2省，且維持了較長時間。

2004年以後，發展态勢有了明顯變化。當年，福建、遼甯、江蘇3省出台了相關文件，建立農村低保制度的縣（市、區）達到了1206個；2005年，新增了吉林、四川、河北、陝西、海南5省，建立此項制度的縣（市、區）總數增加至1534個；2006年前11個月，又有内蒙古、黑龍江、山西、河南、江西、甘肅、湖南、山東、重慶9省（自治區、直轄市）加入了“已建”行列，建立農村低保制度的縣（市、區）數則達到了1791個。目前，中國已有22個省、自治區、直轄市出台了全面建立和實施農村低保制度的政策文件，享受農村低保待遇的人數達1262餘萬人，月人均保障标準70餘元，1至9月份人均補助差額41元，1至10月份農村低保支出達到28.5億元。

2020-11-23民政部：2004萬貧困人口納入低保或政府供養

2020-11-23央視網消息：國務院新聞辦今天（23日）舉行新聞發布會，民政部副部長唐承沛介紹，兜底保障是打赢脫貧攻堅戰的重要組成部分，是一項底線制度安排，經過各方合力攻堅，目前脫貧攻堅兜底保障取得決定性成效。

目前，全國共有2004萬建檔立卡貧困人口納入低保或特困人員救助供養範圍，其中，納入低保1852萬人，納入特困人員救助供養152萬人。脫貧攻堅以來，農村低保标準大幅提高，從2015年的3177.6元提高到2020年三季度的5841.7元。從2017年開始，全國各市縣農村低保标準都達到或超過了國家脫貧收入标準，确保實現貧困群衆“不愁吃、不愁穿”。今年，全國所有省份的農村低保标準都超過了脫貧收入标準。困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度分别惠及困難殘疾人1153萬人、重度殘疾人1433萬人。兒童督導員和兒童主任實現全覆蓋，更多貧困兒童享受到關愛服務。來源：央視網關注河北新聞網，了解河北最新新聞 [5]

中西部地區是農村低保制度建設的主戰場

目前，中國未全面建立農村低保制度的省（自治區）有11個，全部處于中西部地區；未建立或全部建立農村低保制度的縣（市、區）有1401個，85%在中西部地區。可見，中西部地區将成為未來農村低保制度建設的主戰場。

特别需要指出的是

在中西部地區全面建立農村低保制度，并不是平地起高樓。事實上，中西部地區所有縣（市、區）已全部建立了農村特困戶救助制度。隻要把上述地區現行的農村特困戶救助制度平穩過渡為農村低保制度，中國“全民低保”的目标就基本實現。

低保标準

多地統一城鄉低保标準

2015年7月1日，北京、南京等地實現城鄉低保标準的統一。其中，北京城鄉低保标準統一調整至每人每月710元，南京城鄉低保統一提高到每人每月700元。

此前，上海城鄉低保标準從4月1日實現一體化，統一調整為每人每月790元，其中城鎮低保标準提高11.27%(之前為每人每月710元)，農村低保标準提高27.42%(之前為每人每月620元)。

同時，一些地區正在醞釀實現城鄉低保标準的統一。其中，長沙市7月1日開始試行《長沙市居民最低生活保障試點試行辦法》，試點區的城鄉低保标準統一為450元/月；廣州市民政局近日向社會公開征求意見，拟将全市城鄉低保統一提高到每人每月650元。

十八屆三中全會提出要“推進城鄉最低生活保障制度統籌發展”，在輿論看來，多地實現城鄉低保标準的統一，是社會救助實現城鄉統籌的具體體現，有助于打破城鄉二元壁壘，保障民生底線公平，讓更多困難群衆享受到經濟發展成果。

京滬城鄉低保标準超700元

記者注意到，2015年以來，在四大直轄市和27個省會城市中，多數城市上調了城鄉低保标準。

其中，上海市的城鄉低保标準最高，為每人每月790元；北京次之，為每人每月710元；尚未“并軌”的天津，其城市低保标準也超過了700元，為每人每月705元。

記者發現，一些尚未“并軌”城市的城鄉低保标準之間的差距比較明顯。譬如，天津農村低保标準為540元，與城市低保标準相差165元；鄭州自7月1日起将全市城市低保标準調整為每人每月520元，農村低保标準調整為每人每月290元，兩者差距多達230元。

而在城鄉低保的調整頻次上，一些地區城鄉低保标準調整動作較慢，而有的地區則建立了自然增長機制。今年3月份，銀川下發的《關于建立銀川市城鄉居民最低生活保障标準自然調整機制意見》提出，城鄉低保标準按照上年度城鄉居民人均生活消費支出30%～35%比例确定，并随着生活必需品的價格變化和人民生活水平的提高适時調整。

河南省

2021年9月28日，河南省民政廳、河南省财政廳聯合印發《關于提高2021年最低生活保障标準、财政補助水平及特困人員供養标準的通知》，全省城鄉低保标準分别提高到不低于590元、377元。

資金籌措

新增低保資金缺乏中西部地方制約因素

建立農村低保制度，是落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村的重大舉措，已成共識。問題是，欲把現行的農村特困戶救助制度過渡為農村低保制度，新增低保資金沒有穩定的來源是中西部地方政府須直面應對的現實問題，也是他們至今為止不敢主動作為的主要制約因素。大家知道，由農村特困戶救助制度過渡為農村低保制度，多數情況下都需要地方财政增加投入。因為，農村特困戶救助制度類似于傳統的定期定量救濟，地方政府可視财力彈性調整其保障人數和保障水平，使之框定在政府财力許可的範圍内。

可一旦實行了農村低保制度，在現有籌資渠道不變的情況下，地方政府就需要面對以下兩方面的挑戰：

一是保障人數增加導緻的資金需求壓力。與農村特困戶救助制度不同，農村低保制度的唯一“門檻”是農戶家庭人均收入低于當地農村低保标準。隻要農戶條件符合，政府就有責任和義務給予應有的救助。從各地的實踐看，由農村特困戶救助制度過渡為規範的農村低保制度，其保障人數都會有一定程度的增加，中西部地區的增幅還可能會更明顯些。

二是保障标準提高引緻的資金需求壓力。統計顯示，截至2006年9月底，中國1791個已建立農村低保制度的縣（市、區），人均月保障标準為70.3元。同期，中國1401個實行農村特困戶救助制度的縣（市、區），人均月保障标準為41.2元，前者比後者高出29.1元。換言之，若要由農村特困戶救助制度過渡為農村低保制度，地方政府每人每月平均需要新增投入29元。這對财力本已拮據的中西部地方政府來說，是個不小的壓力。

中央财政尚未安排農村低保資金關鍵所在

建立國家與地方财政共同分擔機制，無疑是實現農村低保制度财政可持續的制度保障。然而實際情況是，現行的農村低保制度主要采取市、縣财政分擔，省财政給予适當補助的籌資模式，中央财政至今未安排農村低保資金。

經濟條件尚好的東部沿海地區問題不大，但經濟欠發達的中西地區尤其是國家級、省級貧困縣的财政壓力很大。

正因如此，在社會普遍關注和政府意志明顯增強的形勢下，中西部地區各級政府仍不敢冒然推進農村低保工作，緻使這些地區的農村低保制度建設難有實質的突破。

建立農村低保制度新增資金量的初步估計

首先，根據農村低保人數和保障水平，可計算出全面建立農村低保制度所需的資金量。從已施行農村社會救助的國家和地區看，其保障面一般維持在3%-5%之間。若以此推算，中國7.5億農村常住人口中，可能需要救助的貧困人口約為2250-3750萬。大量的實證研究表明，在中國農村地區，較為适度的保障水平大體在每人每月30-40元之間。

由此，可獲得兩組全面建立農村低保制度所需資金量，即：如果按平均每人每月30元計算，2250萬農村貧困人口年需資金81億元，3750萬農村貧困人口年需資金135億元；如果按平均每人每月40元計算，2250萬農村貧困人口年需資金108億元，3750萬農村貧困人口年需資金180億元。

其次，根據民政部最新公布的數據，可知悉2006年中國農村低保和農村特困救濟的實際支出。資料顯示，2006年1-10月，中國農村低保支出為28.5億元，農村特困救濟支出10.6億元，兩者合計39.1億元。預計到2006年底，中國農村低保和農村特困救濟支出可能超過40億元。最後，把全面建立農村低保制度所需的資金量減去實際支出量，就是當年新增農村低保資金量。

以2006年為基準推算的結果是：如果按每人每月30元計，2250萬農村貧困人口年需增加資金41億元，3750萬農村貧困人口年需增加資金95億元；如果按每人每月40元計，2250萬農村貧困人口年需增加資金68億元，3750萬農村貧困人口年需增加資金140億元。換言之，中央财政若投入41億元和95億元，可分别使2250和3750萬農村貧困人口每人每月獲得30元低保金；中央财政若投入68億元和140億元，可分别使2250和3750萬農村貧困人口每人每月獲得50元低保金。

低保條件

一、農村低保條件

（一）申請農村低保待遇條件

申請農村低保待遇應同時具備下列條件：

1、持有本縣農業居民戶口。

2、居住在農村村組，家庭承包土地的農村居民。

3、共同生活的家庭成員人均年純收入和實際生活水平低于當地農村低保标準（具體詢問當地民政部門）。

（二）申請農村低保所需的材料

1、書面申請書。2、家庭成員的戶口簿。3、共同生活的家庭成員的合影。4、土地、山林、水面承包合同或證明。5、外出務工人員收入證明。6、離異家庭涉及有贍、扶、撫養關系的應提供離婚證明。7、非農戶人員的家庭，應提供非農戶口人員的收入證明。8、對勞動能力有争議的，需提供有效健康證明。9、殘疾人提供殘疾證。10、審批管理機關要求提供的其他有關材料。

（三）農村居民家庭純收入的計算

農村居民家庭純收入以年為單位進行核算，包括所有家庭成員全年農副業生産的純收入及其他合法勞動，經營所得收入的總和，主要包括：

1、種植業、養殖業、手工業及其他生産性收入。

2、批發零售貿易及餐飲業收入。

3、社會服務業外出務工勞務收入。

4、村組集體經濟分配收入。

5、因征地、拆遷或其他原因所獲得的一次性補償收入中扣除房屋重建及簡要裝修費支出，家庭當年非生活性必需費用支出之後的收入。

6、遺産或财産繼承所得收入。

7、自供自給的實物（以市場價格折算）收入。

8、在購買獎券、彩票等有獎銷售中所獲得的收入。

9、其他應該計算的收入。

（四）有下列情況之一的不予享受農村低保待遇

1、三年内因購買、修建或裝修住房（必要的維修除外）造成家庭生活困難的（因拆遷安置購買、修建房并進行簡單裝修的除外）。

2、好逸惡勞，有承包田（地）且有勞動能力但不耕種的。

3、家庭成員有賭博、吸毒行為或者進行高消費娛樂活動的。

4、家庭擁用非生活所必需的高檔消費品，如汽車、奢飾品及貴重飾品的。

5、家庭生活水平明顯高于最低生活保障标準的。

6、弄虛作假騙取農村居民最低生活保障待遇的。

7、其他法律、法規規定不能享受最低生活保障待遇的。

（五）農村低保待遇申請審批程序

1、申請。由戶主通過村民委員會向居住生活所在的鄉鎮人民政府提出書面申請，并提供有關證明材料。

2、初審。村民委員會收到申請書後，組織村民代表開展民主評議，并對申報對象的家庭情況進行初審，将初審結果在村公示3—5天，并指導其填寫《農村居民最低生活保障待遇申請審批表》，連同申請人提交的全部材料報鄉鎮人民政府。

3、審核。鄉鎮人民政府在校驗申請人上報材料齊全後，正式受理申請人的申請，立即組織入戶核查，對于符合條件的對象，提出補助意見，由村民委員會進行第二榜公示3—5天，對不符合條件的由鄉鎮人民政府通知申請人，對符合條件的上報縣級審批管理機關。

4、審批。縣級民政部門收到上報申請材料後，立即組織入戶核查、複審，進行依法審批，對符合享受農村低保待遇的，通知所在村民委員會再次公示第三榜3天，對無異議的對象發給《農村居民最低生活保障金領取證》及保障金領取存折，對不符合享受農村低保待遇的書面通知申請人。

政策制度

當前，中國農村低保制度的發展态勢，大緻相當于城市低保制度1997年下半年的情形，正處于一個促一下就能全面覆蓋，如果沒有外力推動則可能進展緩慢的關鍵時刻。要使此項制度有一個實質性突破，中央政府應扮演更為積極的角色。

最低生活保障事關困難群衆衣食冷暖，事關社會和諧穩定和公平正義，是貫徹落實科學發展觀的重要舉措，是維護困難群衆基本生活權益的基礎性制度安排。近年來，随着各項相關配套政策的陸續出台，最低生活保障制度在惠民生、解民憂、保穩定、促和諧等方面作出了突出貢獻，有效保障了困難群衆的基本生活。

但一些地區還不同程度存在對最低生活保障工作重視不夠、責任不落實、管理不規範、監管不到位、工作保障不力、工作機制不健全等問題。為切實加強和改進最低生活保障工作，2012年9月26日國務院發布的《國務院關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》強調，要把保障困難群衆基本生活放到更加突出的位置，落實政府責任，加大政府投入，加強部門協作，強化監督問責，确保把所有符合條件的困難群衆全部納入最低生活保障範圍。

《意見》要求，要加快推進低收入家庭認定工作；全面建立臨時救助制度，有效解決低收入群衆的突發性、臨時性基本生活困難；做好最低生活保障與養老、醫療等社會保險制度的銜接工作。

近年來，我國在最低生活保障方面取得了令人矚目的成就。專家提醒，我國應逐步彌合這一制度在城鄉之間、地區之間存在的差距。

應盡快出台建立農村低保制度的權威性文件

中國農村低保制度建設，亟需國務院出台一個類似于《國務院關于在中國建立城市居民最低生活保障制度的通知》（國發〔1997〕29号）的權威性文件，從中央政府的角度肯定農村低保制度，并對這項制度的大緻框架作出原則性規定。鑒于農村情況比城市複雜，建議将農村地區劃分為富裕、中等和欠發達三大類。至于具體規定，則應考慮各地區特殊的社會經濟狀況及實際需要，有針對性地制定相應政策。

省以上财政應進一步加大轉移支付力度

仍未建立或全部建立農村低保制度的縣（市、區），絕大部分屬于中西部地區。對這些地區的保障型社會政策，省以上财政尤其是中央财政給予必要的轉移支付，是實現公共财政的應有之義。其次，為确保農村困難群衆的基本生活，中西部地方政府尤其是市、縣政府多已竭盡财力。

若要在發展經濟的同時，要求中西部地區大幅度新增農村低保資金投入，既不現實也無可能。更何況，建立農村低保制度，也是一種有效的人力資源投資。據統計，目前已享受農村低保和特困戶救助待遇的人員中，近三分之一的是老年人、殘疾人、未成年人。

具體建議是

中央财政應盡早安排農村低保資金，重點支持中西部地區，适當兼顧東部部分困難地區。省财政應進一步提高農村低保專項補助資金比例，主要投向區域内财政困難市、縣。鑒于國外經驗和中國城市低保制度的實踐，為确保農村低保制度順利實施，農村低保資金的籌措應以省以上财政投入為主，市縣财政配套為輔。省以上财政投入以不低于資金總量的70%為宜。

國家應對農村低保工作機構明确要求

農村低保制度的實施需要一個有效率的組織機構作保證。鑒于城市低保制度建設經驗，為确保農村低保工作的順利開展，在制度初期階段，國家應就農村低保工作機構、人員、經費等問題明确提出要求。首先，督促各級民政部門建立專門的低保管理機構。該機構不分城市和農村，兩項業務歸口，統一管理。

其次，适當增加低保工作人員。在對現有公職人員進行調劑的基礎上，根據業務量大小适度增加人員編制。理想的設計是：省級11-13人，市級4-6人，縣（市、區）級3-5人，鄉鎮2-3人。再次，農村低保工作經費按農村低保資金總量的3-5%比例列入預算安排，并将此寫入拟出台的文件中。

2018年10月，湖南《關于在脫貧攻堅三年行動中切實做好社會救助兜底保障工作的實施方案》已正式下發，明确和細化了未脫貧建檔立卡貧困戶中重病重殘對象納入低保的政策辦法，并建立了低保漸退機制。

方案明确，對未脫貧建檔立卡貧困戶中靠家庭供養且無法單獨立戶的重度殘疾人、重病患者等完全喪失勞動能力和部分喪失勞動能力的貧困人口（不含整戶納入低保範圍的貧困人口）,經個人申請，可參照單人戶納入農村低保範圍。

各省情況

直轄市低保申請比例

上海：城鎮2.18%，農村6.11%

北京：城鎮1.14%，農村3.06%

天津：城鎮1.86%，農村1.43%

重慶：城鎮6.2% ，農村0.29%

長期公示

中國延續10餘年的低保政策正式調整。除必要的家庭收入審核外，股票、房産、汽車等家庭财産，也成為認定低保對象的基本條件。同時，低保家庭成員、收入情況、保障金額等在其居住地長期公示，但要保護個人隐私。

國務院發布《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》，明确戶籍狀況、家庭收入和家庭财産是認定最低生活保障對象的三個基本條件。家庭财産包括擁有的機動車、就業、保險、住房、存款、證券、個體工商戶、納稅、公積金等方面的信息。

多部門建信息核對機制

傳統低保審核，主要采取入戶調查、鄰裡訪問、信函索證等調查手段。家庭财産信息則涉及公安、人社、住建、金融、保險、工商、稅務等諸多部門，國務院要求，經救助申請人及其家庭成員授權，上述相應部門、機構應及時向民政部門提供戶籍、機動車、就業、保險、住房、存款、證券、個體工商戶、納稅、公積金等方面的信息。

另外，還設有專門的審查隊伍，對不符合低保的低保家庭，予以清退。

到“十二五”末，全國要基本建立救助申請家庭經濟狀況核對機制，民政部應會同有關部門研究制定具體的信息查詢辦法，并負責跨省(區、市)的信息查詢工作。

低保應低于最低工資

國務院要求，各地應科學制定最低生活保障标準，健全救助标準與物價上漲挂鈎的聯動機制，綜合運用基本生活費用支出法、恩格爾系數法、消費支出比例法等測算方法，動态、适時調整最低生活保障标準；但最低生活保障标準應低于最低工資标準。

信息核查最短每月一次

《意見》要求，各地要建立最低生活保障家庭人口、收入和财産狀況定期報告制度，并根據報告情況分類、定期開展核查，将不再符合條件的及時退出保障範圍。對于無生活來源、無勞動能力又無法定贍養、撫養、扶養義務人的“三無人員”，可每年核查一次；對于短期内收入變化不大的家庭，可每半年核查一次；對于收入來源不固定、成員有勞動能力和勞動條件的最低生活保障家庭，原則上實行城市按月、農村按季核查。

民政部相關負責人介紹，國家将加強低保金發放的精細化管理。動态核查，确保低保對象随家庭經濟狀況變化，“能進能退”，補助水平有升有降。

申請者須接受入戶調查

鄉鎮人民政府(街道辦事處)是審核最低生活保障申請的責任主體，在村(居)民委員會協助下，應當對最低生活保障申請家庭逐一入戶調查。

縣級民政部門在作出審批決定前，也要按照不低于30%的比例入戶抽查。嚴禁不經調查直接将任何群體或個人納入最低生活保障範圍。

民政部相關負責人介紹，國務院《意見》旨在規範低保對象的認定程序，以确保低保資金不被濫用。對于騙保者，除追回騙取的低保金外，還要依法給予行政處罰；涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。對于出具虛假證明材料的單位和個人，各地除按有關法律法規規定處理外，還應将有關信息記入征信系統。

聲音

政府要審核低保戶的家庭财産情況我們贊成，以前隻在社區公示七天，現在要把我們的信息長期在居住地公示，希望能保護隐私。另外要是每個月核查一次，複印材料的費用也是負擔。

違規低保

2014年12月，已有青海、海南、内蒙古3個省份通報2014年清退不合标低保對象超過26萬人。

不該“吃”的亂“吃”，一年多查糾150萬餘人

青海全省2014年清退不符低保條件的人數占原有低保戶總數比例達10%。預計到今年底，全省城鄉低保對象數量将由2012年的63.5萬人減少到56.7萬人，年可節省财政資金2.2億元。

違規低保并非個别地區現象。2013年6月至2014年9月，全國查糾城鄉低保錯保漏保151.4萬多人。

根據相關規定，低保的對象主要是家庭人均收入低于最低生活保障标準的群衆，主要是無生活來源、無勞動能力、年老病殘等生活常年困難的群衆。然而，就是這些困難群衆的一點微薄的生活來源，也被一些“官保保”盯上。

盡管近年來清理力度不斷加大，違規低保仍一茬茬地再現。2013年，内蒙古自治區民政廳共清退不符合條件的低保對象10萬餘人，其中有大量的“人情保”“關系保”。9個月後，又有13.9萬違規低保被清退。

一些“官保保”更是财迷心竅：河南洛陽市新安縣五頭鎮民政所前所長張景華近日被曝出持有267個存折，全都是從困難群衆那裡收集而來，用以侵吞包括低保增補資金在内的各類困難群衆補貼50餘萬元。不少群衆不會使用存折，把存折放在民政部門托管，給了張景華可乘之機。

從1997年國務院下發通知要求在全國建立城市低保制度開始，到如今低保在城市、農村的全面覆蓋，低保制度經曆了10多年的發展，為城市和農村的許多困難群衆織就了一張“溫飽之網”。然而，這本該由困難群衆享受的福利，卻有不少落入了“官保保”手裡，令人痛心。

基層部門“欺上騙下”，“末梢腐敗”頻現監管漏洞

2012年，民政部制定了《最低生活保障審核審批辦法(試行)》，根據該辦法，鄉鎮人民政府(街道辦事處)負責對申請人或者其代理人提交的材料進行審查，并負責将申請材料等報送縣級人民政府民政部門審批。

然而，本該起到“承上啟下”作用的基層管理部門卻在許多“私吞”低保的事件中“欺上騙下”，既當審核的“裁判員”、又當申請的“運動員”。

根據規定，困難群衆申請低保的流程大緻可概括為群衆申請－審查受理－家庭調查－民主評議－審核審批－資金發放－動态管理。然而，在這個流程中，常常會出現不嚴格按照制度執行的情況，有的隻是走走過場，甚至出現篡改、歪曲的現象，滋生腐敗。

——不予受理，申請無門。一些官員為了保證與自己“關系好”的人拿到低保名額，在第一關就“關”住了一些困難群衆。“低保戶人選往往在村委會開會讨論前就已确定。”海南臨高縣一位村民說，其他貧困戶即使申請也不會有回音。

——缺乏調查，公示不明。部分官員用各種手段不公開信息，把“背景”藏着掖着。湖南耒陽長坪鄉譚南村原村支書黃國華等人竟篡改民主評議會議記錄來決定低保指标的歸屬；還有一些地區的民主評議會長久以來沒有村民代表參加。

——你來我批，蒙混過關。一些上級審批部門光履行“從紙到紙”的使命，不深究申請材料的真實性，使得“審批”成了機械運動。2012年12月至2013年12月期間，浙江溫嶺一社會救助員利用職務之便，采用冒簽他人名字的方式，26次冒領19名補助對象的補助款11萬餘元，并作為個人使用。而這場騙局，上級部門本隻要根據規定履行好審核義務即可戳穿。

——一保“終”生，較少複查。根據規定，當家庭人口、收入和财産狀況變化時，低保家庭應報告，上級部門應複核。然而，一些地方并不重視或是刻意無視這種動态管理，頻現“死人吃低保”事件。2011年，江西省湖口縣被曝出某村民過世後仍舊“領”了2年的低保金，而其子是當地民政部門幹部。

暢通監督機制以清理“官保保”

“低保這個事情上，基層幹部的權力太大。” 中國農業大學[微博]農民問題研究所所長朱啟臻如此感歎。在整個低保政策中，基層幹部擔負着重要的職責，從而也就擁有着集中的權力。一些“官保保”玩弄職權，無視規章制度，把國家安排自己管理的低保當做發給自己的“紅包”。一些基層群衆把問題反映上去之後得不到反饋，反倒會“惹惱”基層幹部，得不償失，因此往往隻能敢怒不敢言。

針對低保不公現象，各地多次開展清理違規低保行動，并集中整改。記者發現，不少整改工作實際上在原有的低保政策中已有要求，如組織集體會議、近親低保單獨備案等，隻是過去沒能做到。然而，集中清理行動并非長久之計，“官保保”仍然不斷再現。朱啟臻認為，當前的低保流程嚴重缺乏監督，既沒有監督主體也沒有監督機制，使得國家補助沒有給到應給的補助對象，困難群衆的利益難以得到保護。

調研多地農村問題的華中科技大學教授賀雪峰認為，要使得“官保保”問題得到長效解決，需要建立暢通的監督渠道，建立完善的信息公開機制。“監督機制要落到實處，群衆的舉報要即時受理，嚴格追究相關人員責任，發現一例，查處一例。”

“可以把權力更多地交給群衆。”朱啟臻表示，對基層幹部權力的約束要從基層群衆做起，讓他們發得了言、見得了文、說得了話。“需要建立起一套健康的基層群衆議事規則，完善監督機制，使低保信息公開透明。”