法律法規
近年來，黨中央、國務院連續下發嚴格土地管理、加強土地調控的政策文件，有力地促進了各地區、各部門貫徹落實科學發展觀，堅決執行宏觀調控政策。但是，一些地方仍存在違反農村集體建設用地管理的法律和政策規定，将農用地轉為建設用地，非法批準建設用地等問題，并且有蔓延上升之勢。為嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策，堅決遏制并依法糾正亂占農用地進行非農業建設，經國務院同意，現就有關問題通知如下：
一、嚴格執行土地用途管制制度
土地利用涉及全民族的根本利益，必須服從國家的統一管理。我國人多地少，為保證經濟社會可持續發展，必須實行最嚴格的土地管理制度。土地用途管制制度是最嚴格土地管理制度的核心。但是，一些地方在土地利用中沒有嚴格執行土地用途管制制度，未經依法批準，擅自将農用地轉為建設用地。《中華人民共和國土地管理法》規定：“國家實行土地用途管制制度”，“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃确定的用途使用土地”。違反土地利用總體規劃和不依法經過批準改變土地用途都是違法行為。任何涉及土地管理制度的試驗和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度。地方各級人民政府既要加強土地征收或征用管理，更要重點加強土地用途管制。
《中華人民共和國土地管理法》第四條n國家實行土地用途管制制度。n國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，将土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。n前款所稱農用地是指直接用于農業生産的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建築物、構築物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅遊用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃确定的用途使用土地。
二、嚴格規範使用農民集體所有土地進行建設
當前一些地方在使用農民集體所有土地進行建設的過程中，擅自擴大農民集體所有土地的使用範圍，違法提供建設用地的問題比較嚴重。《中華人民共和國土地管理法》規定，鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設、農村村民住宅等三類鄉（鎮）村建設可以使用農民集體所有土地。對這三類用地的範圍，法律和政策都有準确界定，必須嚴格執行。按照《中華人民共和國鄉鎮企業法》規定，鄉鎮企業必須是農村集體經濟組織或者農民投資為主，在鄉鎮（包括所轄村）舉辦的承擔支援農業義務的企業。要嚴禁以興辦“鄉鎮企業”、“鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設”為名，非法占用（租用）農民集體所有土地進行非農業建設。
按照《中華人民共和國土地管理法》等法律法規的規定，任何建設需要将農用地和未利用地轉為建設用地的，都必須依法經過批準。興辦鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設、村民建住宅需要使用本集體經濟組織農民集體所有土地的，必須符合鄉（鎮）土地利用總體規劃和鎮規劃、鄉規劃、村莊規劃（以下簡稱鄉（鎮）、村規劃），納入土地利用年度計劃，并依法辦理規劃建設許可及農用地轉用和建設項目用地審批手續。
農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃确定的建設用地，興辦企業或與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同興辦企業的，必須符合土地利用總體規劃和鄉（鎮）、村規劃，并納入建設用地年度計劃管理；涉及占用農用地的，必須先依法辦理農用地轉用審批手續，用地規模必須符合有關企業用地标準。
農村住宅用地隻能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小産權房”。單位和個人不得非法租用、占用農民集體所有土地搞房地産開發。農村村民一戶隻能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區、直轄市規定的标準。農村村民出賣、出租住房後，再申請宅基地的，不予批準。
其他任何單位和個人進行非農業建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。不符合土地利用總體規劃和鄉（鎮）、村規劃，沒有土地利用年度計劃指标的，不得批準用地。任何單位和個人不得自行與農村集體經濟組織或個人簽訂協議将農用地和未利用地轉為建設用地。非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，要依法追究刑事責任。
三、嚴格控制農村集體建設用地規模
一些地方借農民集體所有建設用地使用權流轉、土地整理折抵和城鄉建設用地增減挂鈎等名義，擅自擴大建設用地的規模。地方各級人民政府要依據土地利用總體規劃和鄉（鎮）、村規劃，對農村集體建設用地實行總量控制。嚴禁以各種名義，擅自擴大農村集體建設用地規模，以及通過“村改居”等方式，非法将農民集體所有土地轉為國有土地。
嚴格控制農民集體所有建設用地使用權流轉範圍。農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業發生破産、兼并等情形時，所涉及的農民集體所有建設用地使用權方可依法轉移。其他農民集體所有建設用地使用權流轉，必須是符合規劃、依法取得的建設用地，并不得用于商品住宅開發。
依照《中華人民共和國土地管理法實施條例》，土地整理新增耕地面積隻能折抵用于建設占用耕地的補償，不得折抵為建設用地指标，擴大建設用地規模。城鄉建設用地增減挂鈎試點，必須嚴格控制在國家已經批準的試點範圍内。試點必須符合土地利用總體規劃、城市規劃和鄉（鎮）、村規劃，必須确保城鄉建設用地總量不增加，農用地和耕地面積不減少。不得以試點為名違背農民意願大拆大建、強制搬遷，侵害農民權益。
四、嚴格禁止和嚴肅查處“以租代征”轉用農用地的違法違規行為
近年來，一些地方出現了違反土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，規避農用地轉用和土地征收審批，通過出租（承租）、承包等“以租代征”方式非法使用農民集體所有土地進行非農業項目建設的行為。對此，必須嚴格禁止，并予以嚴肅查處。國土資源管理部門要對“以租代征”的違法違規問題進行全面清查，并嚴格依法依紀處理。嚴肅追究瞞案不報、壓案不查的責任。嚴肅處理以罰代法、處罰不到位的行為。
國家機關工作人員批準“以租代征”占地建設的，要追究其非法批地的法律責任，涉嫌犯罪的要及時移送司法機關依法處理；應給予政紀處分的，依據《行政機關公務員處分條例》等規定辦理。單位和個人擅自通過“以租代征”占地建設的，要追究其非法占地的法律責任，涉嫌犯罪的要及時移送司法機關依法處理。對糾正、整改土地違法違規行為不力的地區和土地違法違規行為大量發生、造成嚴重後果的地區，實行問責制，由國家土地總督察責令限期整改，限期整改期間暫停該地區農用地轉用和土地征收審批。
五、嚴格土地執法監管
國土資源部要會同發展改革、監察、農業、建設等部門，依據土地管理的法律法規和有關規定，嚴格土地執法監管，堅決制止亂占農用地進行非農業建設的違法違規行為。各有關部門要依據本部門職責，切實加強監管，形成執法合力。對未取得合法用地手續的建設項目，發展改革部門不得辦理項目審批、核準手續，規劃部門不得辦理建設規劃許可，建設部門不得發放施工許可證，電力和市政公用企業不得通電、通水、通氣，國土資源管理部門不得受理土地登記申請，房産部門不得辦理房屋所有權登記手續，金融機構不得發放貸款。
未依法辦理農用地轉用審批手續占用農用地設立企業的，工商部門不得登記。同時，國土資源部要會同有關部門，根據農村經濟社會發展變化的新情況，深入研究在依照土地利用總體規劃、加強用途管制的前提下，完善對鄉鎮企業、農民住宅等農村集體建設用地管理和流轉的政策措施。
地方各級人民政府及其國土資源管理部門要采用通俗易懂的方式，廣泛深入地開展土地管理法律法規特别是農村集體建設用地管理法律法規的宣傳教育和培訓，使鄉（鎮）村幹部、農民和城鎮居民、企業法人真正知曉并且自覺遵守土地管理法律法規的規定。
各地區、各部門特别是主要領導幹部，要充分認識制止亂占農用地進行非農業建設的重要性和緊迫性，增強責任感和緊迫感，把思想統一到貫徹落實科學發展觀和中央宏觀調控政策的要求上來，從實際出發，加強領導，制訂有力措施，認真清理查處農民集體所有土地使用中的違法違規問題，嚴格控制建設用地供應總量，建立嚴格的管理制度和長效機制，堅決刹住亂占濫用農用地之風。
國土資源部
二○○七年十二月三十日
國土資源部關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若幹意見
為農業農村農民提供優質服務
土地利用總體規劃修編中，除劃定基本農田保護區外，還要設立基本農田整備區，加大區内土地整治的資金投入，引導建設用地等其他地類逐步退出，将零星分散的基本農田集中布局，形成連片的、高标準糧棉油生産基地。
對需要流轉的農用地，要盡快完成集體土地所有權确權登記工作，并與土地承包經營權流轉做好登記發證銜接；對需要流轉的集體建設用地，要重點開展集體所有權和使用權确權登記，特别要開展集體經營性用地的認定和确權，為集體建設用地流轉提供條件。
在全國範圍内啟動“萬村整治”示範工程建設，以村為單位，按照“農民自願、權屬清晰、改善民生、因地制宜、循序漸進”的總要求，開展土地整治活動，實行“全域規劃、全域設計、全域整治”。部重點抓好1000個國家級示範點，各省(區、市)開展9000個省級整治示範工程建設。
各地在集體建設用地出讓轉讓等流轉活動中，要按照“初次分配基于産權、二次分配政府參與”的原則，出台和試行集體建設用地有償使用收益分配辦法。部将研究建立集體建設用地有償使用有關稅費征繳和分配辦法，保障集體土地所有權人和使用權人在集體建設用地有償使用和流轉等活動中的土地權益
各市、縣國土資源管理部門要在省級下達的農村建設用地指标中，單列宅基地指标，保障農村居民住宅建設用地。
凡未使用建築材料硬化地面或雖使用建築材料但未破壞土地并易于複墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農村道路、農田水利用地，均可作為設施農用地辦理用地手續，由市、縣政府審批，報省級國土資源管理部門備案，不納入農用地轉用範圍，不占建設用地指标。
為切實保證《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若幹意見》（中發〔2009〕1号）的貫徹落實，日前出台的《國土資源部關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若幹意見》（以下簡稱《意見》）強調，要為農業穩定發展、農民持續增收、城鄉統籌發展提供優質服務，同時堅持嚴格規範管理，依法依規辦理農業和農村各類用地手續。
《意見》要求，切實保護耕地，為農業穩定發展奠定物質基礎。
一要嚴格政府耕地保護目标考核和審計，落實耕地保護責任。各地要将《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》（下稱《綱要》）确立的耕地保護目标和任務層層分解落實，作為政府耕地保護責任目标考核的主要内容。國土資源管理部門要協同審計、監察等部門，盡快建立耕地和基本農田保護的領導幹部離任審計制度。
二要穩定基本農田數量和質量，實行永久保護。各地要結合土地利用總體規劃修編，調整好基本農田布局，對規劃确定的基本農田落實到地塊和農戶，采取特殊保護措施，實行永久保護。在土地利用總體規劃修編中，除劃定基本農田保護區外，還要設立基本農田整備區，加大區内土地整治的資金投入，引導建設用地等其他地類逐步退出，将零星分散的基本農田集中布局，形成連片的、高标準糧棉油生産基地。
三要積極探索建立基本農田經濟補償機制，調動各方保地養地種糧的積極性。國土資源部将及時總結各地經驗，配合财政部門盡快開展基本農田保護補償機制試點，研究和建立約束和激勵并行的基本農田保護新機制。
《意見》強調，加快土地确權登記，全面建設與健全嚴格規範的農村土地制度要求相适應的土地産權制度。一是明晰農村土地産權，依法确定集體土地所有權主體。集體土地所有權登記要根據法律規定，加快明确農民集體土地的主體。以此為前提，推進集體土地的登記發證。二是按照急需優先原則，加快推進農村土地确權登記發證工作。對需要流轉的農用地，要盡快完成集體土地所有權确權登記工作，并與土地承包經營權流轉做好登記發證銜接，确保承包地流轉前後的集體所有性質不改變、土地用途不改變、農民土地承包權益不受損害。
對需要流轉的集體建設用地，要重點開展集體所有權和使用權确權登記，特别要開展集體經營性用地的認定和确權，為集體建設用地流轉提供條件。三是依據土地确權登記成果，保障農村集體土地在征收和流轉中的權益。征收集體所有土地辦理征地手續時，必須依據集體土地所有權确權登記資料和證書，對農民進行補償。沒有經過土地确權登記發證、所有權主體不清或使用者不明的集體土地使用權不允許有償使用和流轉，不得進入市場交易。
《意見》提出，積極開展土地整治，促進新農村建設和城鄉統籌發展。一是搭建促進城鄉統籌發展的平台，整合各類土地整治活動和資金。各地要結合新農村建設和城鄉統籌發展的總體部署，依據土地利用總體規劃和土地整理複墾開發規劃，以土地整理複墾開發項目為基礎搭建土地整治（即土地整理複墾開發，下同）平台，運用土地整理複墾開發資金，配合各級政府引導、聚合各類資金，共同投入項目區集中使用。發揮土地整治的整體效益，有效增加耕地面積，改善農村生産生活條件和村容村貌，推動新農村建設和城鄉統籌發展。
，加大對土地整治的支持力度。土地整治區内涉及農用地整理的，安排土地整理專項資金給予支撐；涉及建設用地整理的，優先安排城鄉用地增減挂鈎周轉指标給予配套。農村建設用地和宅基地整理所節約的土地，要首先複墾為耕地，調劑為建設用地的，必須符合土地利用總體規劃，納入年度土地利用計劃管理，優先用于農村公益事業建設。
三是實施重大工程和“萬村整治”示範工程，發揮土地整治示範作用。今年，國土資源部将在全國範圍内啟動“萬村整治”示範工程建設，示範工程以村為單位，按照“農民自願、權屬清晰、改善民生、因地制宜、循序漸進”的總要求，開展土地整治活動，實行“全域規劃、全域設計、全域整治”，促進城鄉統籌發展。國土資源部重點抓好1000個國家級示範點，各省(區、市)開展9000個省級整治示範工程建設，形成國家、省兩級土地整治示範工程體系。
《意見》強調，規範集體建設用地流轉，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。一是明确土地市場準入條件，規範集體建設用地使用權流轉。今年，在城鎮工礦建設規模範圍外，除宅基地、集體公益事業建設用地，凡符合土地利用總體規劃、依法取得并已經确權為經營性的集體建設用地，可采用出讓、轉讓等多種方式有償使用和流轉。近期，國土資源部将下發農村集體建設用地使用權出讓和轉讓辦法。二是完善土地資源配置機制，構建城鄉統一建設用地市場。各地要充分依托已有的國有土地市場，加快城鄉統一的土地市場建設，促進集體建設用地進場交易，規範流轉。
三是制定集體土地收益分配辦法，增加農民财産性收入。各地在集體建設用地出讓轉讓等流轉活動中，要按照“初次分配基于産權，二次分配政府參與”的原則，總結集體建設用地流轉試點經驗，出台和試行集體建設用地有償使用收益的分配辦法。國土資源部将積極與相關部門溝通，研究建立集體建設用地有償使用有關稅費征繳和分配辦法。
《意見》強調，嚴格宅基地管理，依法保障宅基地用益物權，促進節約集約利用農村土地。一是科學規劃宅基地，促進新農村建設合理布局。按照統籌城鄉建設用地和控制總量、合理布局、節約用地、保護耕地的總要求，嚴格劃定農村居民點擴展邊界，合理确定宅基地數量、布局和用地規模，創造條件，編制好村級土地利用規劃，引導農民住宅相對集中建設，促進自然村落适度撤并。各市、縣國土資源管理部門要在省級下達的農村建設用地指标中，單列宅基地指标，保障農村居民住宅建設用地。二是抓緊修訂現有宅基地使用标準，促進土地集約利用。
各地要遵循工業化、城鎮化進程中的客觀規律，按照節約集約用地原則，根據城鄉不同的地域特點，區分不同住宅類型，抓緊修訂現有的宅基地面積标準，建立和完善農村人均用地标準，控制宅基地和村莊建設用地規模。三是強化自我約束，探索宅基地節約集約利用新機制。各地要積極探索在集體經濟組織内建立宅基地有償使用制度，強化内部約束機制，促進宅基地公平分配，提高宅基地利用率。
引導集體經濟組織在充分尊重農民意願的前提下，用經濟手段調節宅基地的分配使用，規範農村宅基地特别是閑置宅基地的合理利用，促進解決現有宅基地集約利用和超标問題。四是改革完善宅基地審批制度，簡化審批手續。各地要适應農民住宅建設的特點，按照嚴格管理、公開高效、便民利民的原則，改革宅基地審批辦法。村民住宅建設利用未利用地的，經村、鄉（鎮）逐級審核，批量報縣（市）政府批準；涉及占用農用地的（基本農田除外），由各縣（市）按當年總量，每年分若幹批次向上級人民政府申請辦理農用地轉用手續，由省（區、市）或設區的市、自治州政府批準。
《意見》要求，完善設施農用地和農村建設用地管理，改善農民生産生活條件。一是完善設施農用地管理，支持設施農業發展。除了設施農業附屬的管理和生活用房等永久性建築物的用地，須依法辦理農用地轉用審批手續，按照建設用地管理外，凡未使用建築材料硬化地面或雖使用建築材料但未破壞土地并易于複墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農村道路、農田水利用地，均可作為設施農用地辦理用地手續。
由市、縣政府審批，報省級國土資源管理部門備案，不納入農用地轉用範圍，不占建設用地指标，但涉及占用耕地的要落實補充任務。二是統籌安排，加大對農村基礎設施等建設用地的支持力度。各地要對關系到提高農村生産和生活水平的農村公共設施、公益事業、流通基礎設施等農村建設用地加大支持力度，在安排新增用地計劃時，要将有關用地指标和宅基地一并單列，挂鈎周轉指标優先配套，促進農村經濟社會發展。
《意見》強調，各級國土資源管理部門在為農業、農村、農民提供優質服務的同時，堅持嚴格規範管理。深化農村土地管理制度改革，探索用地管理新機制，依法依規辦理農業和農村各類用地手續。凡涉及對有關用地政策要作重大調整的事項，應做好全面的評估論證，及時向上級國土資源管理部門報告。上級國土資源管理部門應根據法定權限提出明确意見，或繼續試行或中止執行。對農村土地利用狀況實施有效監管，發揮基層國土所的管理作用，加強動态巡查。加大對違法用地的查處力度，落實問責制，切實保護耕地，維護農民權益，促進農業穩定發展、農民持續增收和城鄉統籌發展。
