房地産宏觀調控:國家的管理活動-中文百科頻道

政策回顧

中國對房地産的重要宏觀調控發生在1993年、1998年、2003年、2005年、2008年、2010年。代表性調控政策包括國十六條、國八條、國六條、(新)國十條、23号文件、18号文件等。

1993-1996年：中國第一次對房地産業進行宏觀調控

時間：1993-1996年

現狀：首次出現房地産熱——房地産開發公司急劇增加，房地産開發投資高速增長，以炒地皮、炒鋼材、炒項目為主的房地産市場異常活躍，尤其是海南、廣西北海等地，房地産開發過熱，形成了較嚴重的房地産泡沫，經濟運行出現嚴重過熱态勢和通貨膨脹。

對策：1993年，國務院出台《關于當前經濟情況和加強宏觀調控意見》，提出整頓金融秩序、加強宏觀調控的16條政策措施(通稱“國16條”)；1994年系列出台《關于深化城鎮住房制度改革的決定》、《城市房地産管理法》和《住宅擔保貸款管理試行辦法》頒布。

效果：随着各項措施的落實，全國房地産開發的增長速度明顯放緩，通貨膨脹得到遏制。經濟由熱轉冷，房地産市場也沉寂下來，商品房和商品住宅的價格迅速回落。經過3年努力，中國經濟終于在1996年成功實現“軟着陸”。

問題：此次調控給房地産業一記重創。“國16條”一出，海南房地産熱浪應聲而落，數千家開發商卷款逃離，留下遍地爛尾樓。後經統計，海南省當時閑置土地18834公頃，積壓資金800億元，僅四大國有商業銀行的壞賬就高達300億元，而一海之隔的北海，沉澱資金甚至高達200億元，爛尾樓面積超過了三亞，被稱為中國的“泡沫經濟博物館”。泡沫破裂後，海南等地房地産市場元氣大傷，進入持續數年的低谷期。

1998-2002年：促進住宅業成為新的經濟增長點，核心是房改

時間：1998-2002年

現狀：1997年亞洲金融危機爆發後，中國經濟開始出現“通貨緊縮”，房地産市場也随之進入低潮。

對策：為刺激消費、拉動内需，1998年7月，國務院頒布《關于進一步深化城鎮住房制度改革、加快住房建設的通知》(簡稱“23号”文件)，明确提出“促使住宅業成為新的經濟增長點”，并拉開了以取消福利分房為特征的中國住房制度改革。

23号文件強調，在停止住房實物分配後，新的國家住房保障體系在“逐步實行住房分配貨币化”的同時，要“建立和完善以經濟适用住房為主體的住房供應體系”。按照建設部當時的保守算法，“最低收入者家庭”和“高收入者家庭”分别占了城市居民家庭總數的10%上下，可以買“經濟适用房”的“中低收入家庭”，最低的也要占到居民人數的80%以上，高的甚至占到總人口的95%。1999年中央政府開始在全國範圍内停止福利分房制度，推行住房分配貨币化制度。

效果：随着各項政策措施貫徹落實，大大激活了低迷數年的房地産市場，推動了房地産業的高速發展，中國房地産市場和房地産業進入發展新時期。

問題：這一時期存在住房供應結構不合理矛盾突出，房地産市場秩序比較混亂等問題。為打擊“囤地”、“倒地”現象，規範土地交易市場《招标拍賣挂牌出讓國有土地使用權規定》，全國範圍内“商業、旅遊、娛樂和商品住宅用地等各類經營性用地，必須以招标、拍賣或挂牌方式出讓”意味着持續多年的“協議出讓”在法定意義上被叫停。但這一政策出發點是“從源頭上防治腐敗，降低不合理的房價”，實際操作缺乏統一規範，為其出現新的高房價問題埋下了隐患。

2003-2005年：确立房地産為國民經濟支柱産業

時間：2003-2005年

現狀：從2003年開始，中國房地産投資快速增長，再次出現經濟過熱迹象。由于2003年土地使用權全面施行招投标、挂牌、拍賣方式取得，導緻土地價格和房價大幅上漲。而從98年開始的房地産信貸給尚不完善的中國銀行(2.83，0.00，0.00%)金融體系帶來了巨大的潛在風險。

對策：2003年6月，中國人民銀行下發《關于進一步加強房地産信貸業務管理的通知》(簡稱121号文件)，調整商業銀行個人住房貸款政策。規定對購買高檔商品房、别墅或第二套以上(含第二套)商品房的借款人，适當提高首付款比例，不再執行優惠住房利率規定。此份文件是中國第一輪房地産牛市啟動之後，中央政府第一次采取抑制房地産過熱的措施。

8月出台《關于促進房地産市場持續健康發展的通知》(簡稱18号文件)，首次明确指出“房地産業關聯度高，帶動力強，已經成為國民經濟的支柱産業”，并提出促進房地産市場持續健康發展是保持國民經濟持續快速健康發展的有力措施，對符合條件的房地産開發企業和房地産項目要繼續加大信貸支持力度。

效果：18号文件确立的“國民經濟的支柱産業”是對1998年23号文件所确立的“新的經濟增長點”的升級，也标志着新一輪房地産宏觀調控正式開始。

問題：18号文件沒有提出實質性的控制房價和投資過熱的措施，倒是把23号文件中有關“經濟适用房是住房供應的主體”改為“經濟适用房是具有保障性質的政策性商品住房。”意味着政府将“為70－80%以上的家庭提供經濟适用房”的政策調整為“多數家庭購買或承租普通商品住房”。該文件對經濟适用房的重新定性也為後來個人、組織或群體利用住房改革政策尋租、非法獲利埋下了隐患。

這兩份意見向左的文件相繼出台，将政府既害怕房地産價格和投資增長過快又希望繼續拉動經濟增長的搖擺不定的矛盾心态展露無遺。而各級政府主導的“圈地熱”、日漸增大的金融信貸風險等原先大量潛在的問題也随着樓市的火爆而集中暴露出來。

2005-2007年：調控以穩定房價為主要訴求

時間：2005-2007年

現狀：2005年房地産開發雖然繼續保持着快速發展的慣性，但增速明顯減慢，然而，房價快速上漲的勢頭仍然沒有改變，以深圳、北京為代表的全國衆多城市房價迅猛上漲，房價成為社會關注的焦點。

對策：為了抑制投資過熱、調整住房供應結構、穩定房地産價格，中央政府打出調控“組合拳”——2005年3月底，國務院辦公廳下發《關于切實穩定住房價格的通知》，提出抑制住房價格過快上漲的八項措施(簡稱“國八條”)，建立政府負責制，将穩定住房價格提升到政治高度。4月，國務院常務會議提出，當前加強房地産市場引導和調控要采取八項措施(簡稱“新國八條”)，對“國八條”進一步細化、延伸。随即，國務院轉發由建設部等七部委聯合制定的房地産調控操作層面的細化方案。

2006年5月，國務院常務會議通過有針對性的六項措施(簡稱“國六條”)，将調整住房供應結構作為調控着力點。随後出台的《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》(簡稱“九部委‘十五條’”)對“國六條”進一步細化。其中提到的“限套型”、“限房價”的普通商品住房，被稱作“限價房”——以期解決中等收入夾心層群體的住房問題。

2007年，以穩定房價為訴求的房地産調控進一步深化。土地、信貸、稅收等為房地産市場降溫的各項調控新政密集推出，從土地管理、規範市場秩序、抑制投機(尤其抑制外商投資房地産)、調整住房結構等多方面全面出擊。

效果：房地産市場出現了一些積極變化，開發投資實現平穩增長，住宅開發結構得到一定改善。但是房價調控效果并沒立即顯現出來，反而出現邊調控邊上漲的現象。到2007年下半年，雖然總體房價漲幅有所放緩，但北京、上海、廣州、深圳等城市住房價格仍在高位，且不斷上揚。

問題：“國六條”提出的“規範發展經濟适用房”方針，将門檻提高至城鎮低收入階層，試圖構建一種“最低收入階層靠廉租房，低收入階層靠經濟适用房，其他階層靠房地産市場”的解決方案。這意味着，自2003年調控以來，政府保障房惠及的人群範圍進一步縮小，政府将更多的人的住房問題扔給了市場。從供需關系上看，這一方針的确立勢必推動房價上漲。

而加快城鎮廉租住房制度建設和“限價房”方案的提出曾讓人們看到希望，然而以後的房價走勢卻又屢屢讓人們失望。

2008-2010年：調控反複，GDP是調控指标

時間：2008-2010年

現狀：2008年是戲劇性的一年。年初貨币政策将從“适度從緊”改為“從緊”，而财政政策繼續保持穩健。下半年随着世界金融危機的影響擴大，央行宣布“雙率”齊降，貨币政策再度從“從緊”向“适度寬松”轉變。本來在前期調控政策和金融危機的影響下，房地産投資迅速減少，國際熱錢紛紛撤出，房地産市場進入觀望狀态，成交量日減，房價也有所下降。然而，在調控效果剛剛顯現時，政策再次松動，最終導緻前功盡棄。

2009年，中國房地産市場從年初的“試探性抄底”，到年中的“放量大漲”，再到年底的“恐慌性搶購”，短短一年間，中國樓市迅速地由低迷轉變為亢奮，由蕭條轉變為繁榮，調控由“去庫存”轉變為“擠泡沫”。2010年第一季度，房市神話繼續上演，房價持續攀高。

對策：2009年12月，為遏制部分城市房價過快上漲，中央政府決定不再延長2008年年底出台的二手房營業稅減免優惠政策，将個人住房轉讓營業稅免征時限由2年恢複至5年，遏制炒房現象。随後提出了“增加普通商品住房的有效供給；繼續支持居民自住和改善型住房消費，抑制投資投機性購房；加強市場監管；繼續大規模推進保障性安居工程建設”四條具體措施(簡稱“國四條”)，以完善促進房地産市場健康發展為目标。國務院各部委陸續出台調控細節，逐漸廢除了2008年的刺激房市政策，再次轉向穩定房價。

2010年，以穩定房價為主的房地産調控到了關鍵時刻。4月27日，國務院發布了《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》(簡稱“國十條”)，被稱為“史上最嚴厲的調控政策”。

效果：由于各級部門的落實問題和房地産市場的複雜實況，國十條的威力未能完全釋放。

問題：雖然期間中央領導人不斷發言說“房價第四季度會下降”，但由于前幾次調控政府政策搖擺不定，購房者對此次房地産調控信心不足，以至于在房地産市場經過4個多月的觀望僵持後又現回暖迹象，房地産迷局仍在變化之中。