主要内容
簡介
當事人因土地所有權和使用權以及其他有關土地的權利歸屬問題發生的争議。具體而言，就是兩個以上單位或個人同時對未經确權的同一塊土地各據理由主張權屬，根據各方理由難以解決的土地權屬矛盾。它有以下特征：①主體的多樣性，土地所有權的争議一般發生在國家和集體之間，集體和集體之間；使用權的争議則是發生在國家和集體之間、集體和集體之間。也有發生在國家或集體和個人以及個人和個人之間。②客體的特定性，一般表現為土地所有權和使用權歸誰所有、由誰來行使問題。③争議大都表現為情況複雜、年代久遠、查證難度大以及政策性強等特性。④土地權屬争議有特定的程序。引起土地糾紛的主要原因有：①相鄰單位或個人之間權屬界線不清；②實地面積與批準面積不一緻；③用地手續不完備；④有關補償、安置等措施未落實；⑤國家政策體制變動；⑥土地租賃、借用或重複征用、劃撥等引起土地權屬紊亂；⑦農田基本建設造成的土地原有狀況的改變和地界變更而又無原始記載，以及其他曆史原因遺留問題等。
土地糾紛的分類
土地糾紛按其争議的内容不同，可分為三類：
一、無書面土地流轉合同的糾紛案件
按照《農村土地承包法》第37條規定，土地承包經營權流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同。但現實中，承包土地流轉很少簽訂書面合同，雙方當事人大多以口頭約定形式轉包、出租、互換或代耕土地。在這種情況下，一方當事人要求收回轉包、出租、互換或代耕的土地，就涉及口頭約定該如何認定的問題。對此，實踐中有不同的認識，有的認為雙方當事人未依法簽訂書面合同，其轉包、出租、互換或代耕關系依法不成立或應認定口頭約定無效。
筆者認為，按照農村習俗，轉包、出租、互換或代耕等土地流轉方式往往以口頭方式約定，且以相互交付流轉物作為雙方關系成立的标志。如果雙方當事人對當初的口頭約定不持異議，且轉包、出租、互換或代耕事實已實際發生，則雙方土地流轉關系即告成立，隻要土地流轉是雙方當事人真實意思表示，且不損害他人利益，其口頭約定應當認定為合法有效。
二、土地流轉未報備案的糾紛案件
《農村土地承包法》第37條規定，采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉土地承包經營權的，應當報發包方備案。但現實中，由于農村土地承包人法律知識相對欠缺，加之受農村習慣的影響，農村承包土地流轉往往未報發包方備案，由此，實踐中出現發包方或互換一方當事人僅以土地流轉未報備案為由，請求确認土地流轉合同無效的糾紛案件。
筆者認為，備案與批準或同意具有不同的性質，其法律意義自然不同。根據《農村土地承包法》的規定，在4種常見土地經營權流轉方式中，除采取轉讓方式流轉土地承包經營權的須經發包方同意外，互換、轉包和出租并不要求經發包方同意，隻報備案即可。由此可見，承包土地流轉完全由雙方當事人自主決定，備案是為了便于土地經營權流轉管理，起着告知、登記和備查的作用。根據《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件适用法律問題的解釋》第13條、14條的規定，采取轉讓方式流轉土地承包經營權，未經發包方同意的，轉讓合同無效。但采取轉包、出租、互換等方式流轉承包土地經營權的，未報發包方同意的，不影響合同的效力。因此，在審判實踐中，發包方或互換一方當事人僅以土地轉包、出租、互換未報備案為由，請求判決确認合同無效，應當不予支持。
三、土地互換期限約定不明的糾紛案件
在農村承包土地流轉糾紛中，土地流轉未約定期限案件的處理，因其流轉的方式不同，具體合同期限的認定也有兩種不同的處理方式。其一，承包土地采取轉包、出租或代耕方式流轉未約定流轉期限的，實踐中争議較小，根據《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件适用法律問題的解釋》第17條的規定，可參照《合同法》第232條規定處理。其二，承包土地采取互換方式流轉未約定流轉期限的，解釋未作相應規定，實踐中對此有不同的認識：有的認為，也應按《合同法》第232條的規定處理，即當事人可以随時要求解除合同;有的認為，應按農村土地承包合同期限确定互換合同的期限，在農村土地承包合同期内，當事人不得主張解除互換合同。
處理辦法
土地權屬争議調查處理辦法
第一條為依法、公正、及時地做好土地權屬争議的調查處理工作，保護當事人的合法權益，維護土地的社會主義公有制，根據《中華人民共和國土地管理法》，制定本辦法。
第二條本辦法所稱土地權屬争議，是指土地所有權或者使用權歸屬争議。
第三條調查處理土地權屬争議，應當以法律、法規和土地管理規章為依據。從實際出發，尊重曆史，面對現實。
第四條縣級以上國土資源行政主管部門負責土地權屬争議案件(以下簡稱争議案件)的調查和調解工作；對需要依法作出處理決定的，拟定處理意見，報同級人民政府作出處理決定。
縣級以上國土資源行政主管部門可以指定專門機構或者人員負責辦理争議案件有關事宜。
第五條個人之間、個人與單位之間、單位與單位之間發生的争議案件，由争議土地所在地的縣級國土資源行政主管部門調查處理。
前款規定的個人之間、個人與單位之間發生的争議案件，可以根據當事人的申請，由鄉級人民政府受理和處理。
第六條設區的市、自治州國土資源行政主管部門調查處理下列争議案件：
(一)跨縣級行政區域的；
(二)同級人民政府、上級國土資源行政主管部門交辦或者有關部門轉送的。
第七條省、自治區、直轄市國土資源行政主管部門調查處理下列争議案件：
(一)跨設區的市、自治州行政區域的；
(二)争議一方為中央國家機關或者其直屬單位，且涉及土地面積較大的；
(三)争議一方為軍隊，且涉及土地面積較大的；
(四)在本行政區域内有較大影響的；
(五)同級人民政府、國土資源部交辦或者有關部門轉送的。
第八條國土資源部調查處理下列争議案件：
(一)國務院交辦的；
(二)在全國範圍内有重大影響的。
第九條當事人發生土地權屬争議，經協商不能解決的，可以依法向縣級以上人民政府或者鄉級人民政府提出處理申請，也可以依照本辦法第五、六、七、八條的規定，向有關的國土資源行政主管部門提出調查處理申請。
第十條申請調查處理土地權屬争議的，應當符合下列條件：
(一)申請人與争議的土地有直接利害關系；
(二)有明确的請求處理對象、具體的處理請求和事實根據。
第十一條當事人申請調查處理土地權屬争議，應當提交書面申請書和有關證據材料，并按照被申請人數提交副本。
申請書應當載明以下事項：
(一)申請人和被申請人的姓名或者名稱、地址、郵政編碼、法定代表人姓名和職務;
(二)請求的事項、事實和理由；
(三)證人的姓名、工作單位、住址、郵政編碼。
第十二條當事人可以委托代理人代為申請土地權屬争議的調查處理。委托代理人申請的，應當提交授權委托書。授權委托書應當寫明委托事項和權限。
第十三條對申請人提出的土地權屬争議調查處理的申請，國土資源行政主管部門應當依照本辦法第十條的規定進行審查，并在收到申請書之日起7個工作日内提出是否受理的意見。
認為應當受理的，在決定受理之日起5個工作日内将申請書副本發送被申請人。被申請人應當在接到申請書副本之日起30日内提交答辯書和有關證據材料。逾期不提交答辯書的，不影響案件的處理。
認為不應當受理的，應當及時拟定不予受理建議書，報同級人民政府作出不予受理決定。
當事人對不予受理決定不服的，可以依法申請行政複議或者提起行政訴訟。
同級人民政府、上級國土資源行政主管部門交辦或者有關部門轉辦的争議案件，按照本條有關規定審查處理。
第十四條下列案件不作為争議案件受理：
(一)土地侵權案件；
(二)行政區域邊界争議案件；
(三)土地違法案件；
(四)農村土地承包經營權争議案件；
(五)其他不作為土地權屬争議的案件。
第十五條國土資源行政主管部門決定受理後，應當及時指定承辦人，對當事人争議的事實情況進行調查。
第十六條承辦人與争議案件有利害關系的，應當申請回避；當事人認為承辦人與争議案件有利害關系的，有權請求該承辦人回避。承辦人是否回避，由受理案件的國土資源行政主管部門決定。
第十七條承辦人在調查處理土地權屬争議過程中，可以向有關單位或者個人調查取證。被調查的單位或者個人應當協助，并如實提供有關證明材料。
第十八條在調查處理土地權屬争議過程中，國土資源行政主管部門認為有必要對争議的土地進行實地調查的，應當通知當事人及有關人員到現場。必要時，可以邀請有關部門派人協助調查。
第十九條土地權屬争議雙方當事人對各自提出的事實和理由負有舉證責任，應當及時向負責調查處理的國土資源行政主管部門提供有關證據材料。
第二十條國土資源行政主管部門在調查處理争議案件時，應當審查雙方當事人提供的下列證據材料：
(一)人民政府頒發的确定土地權屬的憑證；
(二)人民政府或者主管部門批準征用、劃撥、出讓土地或者以其他方式批準使用土地的文件；
(三)争議雙方當事人依法達成的書面協議；
(四)人民政府或者司法機關處理争議的文件或者附圖；
(五)其他有關證明文件。
第二十一條對當事人提供的證據材料，國土資源行政主管部門應當查證屬實，方可作為認定事實的根據。
第二十二條在土地所有權和使用權争議解決之前，任何一方不得改變土地利用的現狀。
第二十三條國土資源行政主管部門對受理的争議案件，應當在查清事實、分清權屬關系的基礎上先行調解，促使當事人以協商方式達成協議。調解應當堅持自願、合法的原則。
第二十四條調解達成協議的，應當制作調解書。調解書應當載明以下内容：
(一)當事人的姓名或者名稱、法定代表人姓名、職務；
(二)争議的主要事實；
(三)協議内容及其他有關事項。
第二十五條調解書經雙方當事人簽名或者蓋章，由承辦人署名并加蓋國土資源行政主管部門的印章後生效。
生效的調解書具有法律效力，是土地登記的依據。
第二十六條國土資源行政主管部門應當在調解書生效之日起15日内，依照民事訴訟法的有關規定，将調解書送達當事人，并同時抄報上一級國土資源行政主管部門。
第二十七條調解未達成協議的，國土資源行政主管理部門應當及時提出調查處理意見，報同級人民政府作出處理決定。
第二十八條國土資源行政主管部門應當自受理土地權屬争議之日起6個月内提出調查處理意見。因情況複雜，在規定時間内不能提出調查處理意見的，經該國土資源行政主管部門的主要負責人批準，可以适當延長。
第二十九條調查處理意見應當包括以下内容：
(一)當事人的姓名或者名稱、地址、法定代表人的姓名、職務；
(二)争議的事實、理由和要求；
(三)認定的事實和适用的法律、法規等依據；
(四)拟定的處理結論。
第三十條國土資源行政主管部門提出調查處理意見後，應當在5個工作日内報送同級人民政府，由人民政府下達處理決定。
國土資源行政主管部門的調查處理意見在報同級人民政府的同時，抄報上一級國土資源行政主管部門。
第三十一條當事人對人民政府作出的處理決定不服的，可以依法申請行政複議或者提起行政訴訟。
在規定的時間内，當事人既不申請行政複議，也不提起行政訴訟，處理決定即發生法律效力。
生效的處理決定是土地登記的依據。
第三十二條在土地權屬争議調查處理過程中，國土資源行政主管部門的工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊，構成犯罪的，依法追究刑事責任；不構成犯罪的，由其所在單位或者其上級機關依法給予行政處分。
第三十三條鄉級人民政府處理土地權屬争議，參照本辦法執行。
第三十四條調查處理争議案件的文書格式，由國土資源部統一制定。
第三十五條調查處理争議案件的費用，依照國家有關規定執行。
第三十六條本辦法自2003年3月1日起施行。1995年12月18日原國家土地管理局發布的《土地權屬争議處理暫行辦法》同時廢止。
解決途徑
不同類的土地糾紛依不同途徑解決：
土地确權糾紛
土地确權糾紛，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理；單位之間的争議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的争議，由鄉級政府處理。當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起30日内以作出處理決定的人民政府為被告提起行政訴訟。
侵權糾紛
土地侵權糾紛，由當事人協商解決。協商不成的，可由土地行政主管部門進行行政調處。當事人對行政調處不服的，可以以對方當事人為被告提起民事訴訟；當事人也可不經行政調處直接提起民事訴訟。
行政争議
土地行政争議，按一般行政複議及行政訴訟程序處理。
事件案例
洋浦經濟開發區三都區冠英村和徳義村之間，曾一度因土地糾紛引發矛盾。相關部門采取人民調解方式，終于讓兩村既解決了問題，又重歸于好。記者今天從該開發區管委會獲悉，今年以來已有100多起土地糾紛通過這樣的調解方式實現了定分止争。
黑龍江某地正推進國有土地清收行動，要将農民開荒并耕種多年的土地，由村集體收歸國有。當地政府認為這些土地屬于國有；農民則認為自己握有當年開荒的審批表、二輪延包的土地承包經營權證，之前每年繳納農業稅，此後也享受了國家糧食補貼，這說明自家的耕地是農村集體土地。情況一時陷入了僵局。
