簡介
普遍服務是電信業發展的最高宗旨。電信普遍服務是在競争的電信環境下，國家為保障全體公民的基本通信需要，促進地區經濟與社會均衡發展，考慮對全社會尤其是向農村和邊遠地區提供基本電信服務時必定要遇到的問題。在國有壟斷經營體制下，這個問題可以在電信企業内部解決，但是在引入競争後，就有可能成為電信服務的空缺。如不能妥善解決這個問題，将導緻農村和邊遠地區電信服務水平的下降。
電信普遍服務的發展水平反映了一個國家信息化的程度，做好了電信普遍服務工作才可以消除通信的貧富不均和地區差異，才可以為絕大多數居民提供最基本的電信服務，實現社會和國民經濟的均衡發展。
來源
“普遍服務”這個術語最早由美國AT&T總裁威爾在1907年提出，當時他提出了公司的口号：“Onenetwork（一個網絡），Onepolicy（一個政策），Universal service（普遍服務）”。這是電信行業第一次出現Universal service的提法。但當時的普遍服務概念絕不是為了解決美國電信業的普遍服務問題，而恰恰是為了掩飾AT&T的壟斷經營。
1934年的美國電信法承認了AT&T對電信業的壟斷，雖然提出了普遍服務的概念，但沒有對它确切地定義，其具體内容留給FCC和AT&T去磋商解決。在AT&T壟斷時期，為了提供普遍服務，AT&T采用了大規模的交叉補貼來提供資金，包括長話補貼市話，國際電話補貼國内電話，低成本地區補貼高成本地區，辦公用戶補貼居民用戶等。
AT&T在1984年解體後，長途和本地業務的分離使美國的長途電話市場完全放開，而本地業務在沒有長途電話補貼的情況下，出現巨額虧損。因此，FCC進行了接入費改革，規定所有的長途電話公司都應向電信管制部門繳納接入費，再由電信管制部門将資金補貼給本地電話公司。接入費包括長途電話接入本地網的接入成本，将以前AT&T企業内部的“暗補”變為由電信管制部門監管的電信公司之間的“明補”。FCC以接入費為資金來源，建立專門的普遍服務基金對高成本地區的本地電話公司進行額外的補貼。
1996年，美國新《電信法》出台，FCC在1997年5月宣布了普遍服務新法令。其中規定任何一個合格的能提供普遍服務的公司，包括無線業務提供者，不論他們使用的技術如何，隻要提供政府規定的普遍服務項目，就都有資格接收普遍服務的補貼。FCC為此建立了一個專門的普遍服務基金管理部門（USAC）。負責從所有的電信服務公司，以業務收入為基數征收普遍服務基金，對提供普遍服務的電信公司進行補償。
社會效益
在世界上的大多數國家，電信普遍服務一直被看作政府對公民應盡的義務，因為電信普遍服務能夠産生巨大的社會效益，具有準公共物品的性質，電信普遍服務的社會效益體現在以下幾個方面：
1.電信普遍服務體現了一個國家公民的基本權利
英國一位研究電信普遍服務的專家克萊瑞米林教授（ClaireMiline.1998）曾說過：享有普遍可接入的電信服務是一個不可或缺（essential）的公民權利（citizenship）。根據《全球人權宣言》，獲得通信服務——電信普遍接入是一項基本人權。世界上各個國家都根據本國的具體情況，通過立法的方式界定和诠釋了電信普遍服務的定義、内涵和目标。在世界各國對電信普遍服務的定義中，都非常明确的表示：電信普遍服務的對象是一個國家的全體公民，每一個國民都有權利享受無歧視性的基本電信服務，來保證國民日常生活的正常運轉。
例如，1996年，美國的《電信法》對電信普遍服務作了一個完整而詳細的诠釋：電信普遍服務是盡可能以合理的資費、完美的設施向美國所有的人提供快速、高效、全國乃至全球範圍的有線或無線通信業務，無論是什麼種族、宗教、原籍或性别，都一視同仁。英國在電信普遍服務咨詢文件中也提到：電信普遍服務就是為居住在任何地方的公民及其合理要求提供可負擔得起的基本電信服務。這些定義都體現了電信普遍服務是公民權利這一基本理念。
2.電信普遍服務提供了更多有效的社會聯系工具
随着經濟發展和社會進步，現代社會越來越離不開電信服務。電信服務成為人們參與社會經濟生活必不可缺的途徑，并融入了人們的日常生活。比如，電話是一個人同他的家庭、親戚和朋友保持聯系的橋梁和工具，電話還可以幫助人們獲得信息、産品或服務、必要的急救服務以及完成一些遠距離的交易；此外，在互聯網普及的國家和地區，人們利用電子郵箱交流和傳遞信息。電信普遍服務意味着電信服務的普及和電信網絡的拓展，讓更多的人擁有社會聯系的工具和享有電信服務的便利，是電信普遍服務的内涵和目标。從這個意義上講，電信普遍服務提供了更多社會聯系的橋梁和工具，起到了增進社會團結、提高社會凝聚力的作用。
3.電信普遍服務體現了對特殊人群的關懷
在發達國家，低收入人群、單親家庭、失業人員、殘疾人等特殊人群是電信普遍服務的重點補貼對象。特殊人群需要社會的保護和關心，以保證他們以合理、可支付得起的價格享受電話服務，或者避免電信資費費率重新調整導緻資費大幅度上漲給他們的生活帶來巨大沖擊。
在美國，對于每一個家庭而言，電話及其相連的電信服務就是生活的必需品，電話不僅連接非正式的網絡如朋友、鄰居和親戚，而且與機構網絡和職業信息相連接，語音電話服務可以幫助特殊人群尤其是失業人員和殘疾人，幫助他們維持同外部世界的聯系和交往，以較低的成本找到工作或者獲取信息。如果不為他們提供最基本的電話服務，巨大的社會和經濟變革會使他們處于一個更加不利的地位。
4.電信普遍服務可幫助政府對國民财富進行再分配
電信普遍服務從本質上來說是一種财富的再分配。電信普遍服務的對象是不發達的地區如邊遠地區、山區等高成本地區和弱勢人群，如低收入人群、殘疾人等。在理性經濟人和利益最大化的驅動下，電信運營商沒有内在的動力為這些地區和人群提供電信服務，電信普遍服務理所當然成為政府的職責。在一些高福利國家，如芬蘭就是政府動用财政收入直接資助貧困地區和家庭。但是由于擔心政府預算赤字失控，通過政府預算提供普遍服務的補貼變得越來越困難。
為了不使補貼反映在政府預算中，更多的國家将補貼的負擔轉移到産業層次，通過産業内部各項服務之間的資費調整和對服務收入進行再征稅，來維持普遍服務系統的補貼資金來源。因此，電信普遍服務可以看成是代替政府直接支付轉移手段，通過再分配價格影響國民财富再分配的一種工具。通過電信普遍服務，國民财富從一部分人群轉移至另一部分人群手中，社會上的弱勢群體獲得了一定程度的救助。
5.電信普遍服務是消除數字鴻溝，縮小貧富差距的關鍵環節
2005年第37屆世界電信日的主題是“行動起來，創建公平的信息社會”，這說明由于電信服務接入引起的信息不平等即數字鴻溝問題越來越受到人們的關注。根據世界電信聯盟《世界電信發展報告》的統計數據，在發展中國家，60%的人口居住在貧窮的農村地區，而80%的電話主線分布在經濟發展水平較高的城市地區，電信基礎設施在地區之間分布的不平衡導緻發達地區和落後地區、城市和農村、富裕人口和貧窮人口的信息差距，這種差距甚至有不斷擴大的趨勢。即便是在電話網絡水平一流的美國，農村地區和貧困人群在通過電信服務獲取信息和處理信息方面仍然存在困難。
信息差距實際上是一種财富創造能力的差距即貧富差距，這個問題不解決，信息差距導緻的貧富差距容易加劇社會分化，引發社會動蕩。當然，數字鴻溝問題不僅僅是一個電信普遍服務政策就能全部解決的，但是電信産業在信息傳遞上得天獨厚的優勢是解決當今經濟全球化和電信全球化條件下數字鴻溝問題的關鍵環節之一。
例如，歐美國家在“縮小數字鴻溝”的浪潮中，将對教育機構、醫療機構的互聯接入納入普遍服務的範圍。在保加利亞的偏僻農村地區，政府通過補貼建立了“計算中心”和公共信息接入中心，幫助貧困的農民通過電話或上互聯網了解外面的世界，獲得緻富的信息。要推進中國電信普遍服務的全面發展,必須采取行政的、經濟的、法律的與技術的政策措施,以從根本上解決中國農村電信普遍服務滞後問題.
經濟效益
1.電信普遍服務的網絡外部性效應
網絡的外部性是分析電信産業經濟效益的切入點。電信産業是一個具有典型網絡外部性的産業，也正是電信産業這種獨特的網絡外部性使得電信普遍服務的特征區别于其他網絡産業如電力産業的普遍服務。
當一種消費或生産活動對其他消費或生産活動産生不反映在市場價格中的效應時，就存在外部性。網絡的外部性産生于網絡的經濟效益随着網絡用戶的增加而增加，即消費者消費某種網絡産品的價值會随着消費與該産品相兼容産品的其他消費者數量的增加而增加（Katz and Shapiro，1985），這意味着網絡中任何一個終端能夠獲得的利益，取決于整個網絡中其他終端的數量。
網絡的外部性還可以用梅特卡夫定理（Metcalfe’s Law）來解釋，即網絡經濟學中的網絡效應：網絡價值等于接點數的平方，當一個網絡中存在n 個使用者，從而在n（n-1） 種電話連接的網絡中，第n+1個用戶将給現有的用戶增加2n個新的連接，從而給所有的其他用戶提供了直接的網絡外部性價值。信息産業中的電信、互聯網、計算機等行業普遍存在網絡外部性。就電信産業而言，在選擇電話網絡的時候，新用戶更願意選擇原來用戶多的網絡，因為網絡中用戶越多，安裝基礎（installed base）越大，潛在的通話對象就越多，該網絡對用戶的價值也就越高。
正是由于用戶對電信服務需求所形成的正的網絡效應，使電信産業形成需求方的規模經濟（這與電信産業初始投資大形成的規模經濟是不同的）。使用一個網絡電信服務的用戶越多，用戶感受到的使用電信服務的“消費者剩餘”也越多，這樣将吸引更多的用戶。當使用電信服務的用戶超過一定的數量（臨界容量）時，正反饋效應會自發地增加，使電信用戶數量出現市場獨占 或“赢者通吃”的局面。就這個觀點而言，電信運營商具有将普遍服務内生化的動力，這種動力驅使電信運營商從整個網絡價值、培育新市場和擴大市場份額的角度出發，自覺進入電信普遍服務的領域，使得電信普遍服務的管制成本大大降低。
有人認為，在一些發達和高收入國家，随着普通電話的普及率接近100%，網絡的外部性已經不再是電信普遍服務的一個重要理由。首先，對于電話普及率還很低的發展中國家，網絡的外部性仍然是電信普遍服務必須考慮的一個主要因素。其次，随着經濟發展水平的提高和社會進步步伐的加快，電信普遍服務内涵在逐步拓展，雖然一些高收入國家把移動業務和互聯網業務納入普遍服務的範疇，但是對于一些特定業務，網絡外部性仍然發揮作用。
2.電信普遍服務能降低市場運行中交易成本
制度經濟學家科斯說，市場經濟運行過程中存在交易成本，交易成本用一句簡單的話來表達，就是人們尋找、發現價格或搜尋信息的成本。電信服務通過促進信息流對物流、人流、資金流的代替，從而降低了社會流通和交易的成本，有效提高了經濟運行的效率。對于社會公衆而言，電信服務的消費者包括居民消費者和機構消費者。居民消費者通過電信服務可以從更廣泛的範圍内發現和獲取有用的信息，可以更便捷準确地傳播、整理和儲存信息，用高質量的信息指導行為。例如，在勞動力市場，失業的人通過網絡了解就業信息，通過電話同用人單位聯絡，從而獲得工作機會。
對于機構消費者而言，電信服務的作用尤顯重要，經濟意義體現得更加明顯，電信服務作為中間投入被經濟體消費，結果是提高了勞動生産率，創造了經濟附加值，經濟活動更有效率。比如，在工作場所，電話機、傳真機和互聯網成為基本的辦公工具，通過這些基本的電信服務可以降低同客戶交流和交易的成本；視頻和電話會議的成本也很低，隻占到傳統會議成本很小的比例；特别是電子商務的出現和發展，使得大量的交易活動可以在網上進行，大大節約了信息和物質流通的成本。
總之，電信服務的普及能夠使經濟系統中的交易成本下降，經濟運行效率提高，創造了巨大的經濟效益，這對任何一個國家經濟的發展是大有裨益的。
3.電信普遍服務能降低社會成本
世界上的任何一個國家，火警、安全、急救電話服務都是電信普遍服務的内容，提供緊急電話服務是免費的。免費緊急電話使人們在危急的時候能夠保持同外界的聯系并及時向外界求救，從而擺脫困境，減少人們生命和财産的損失。在危急時刻，如果人們沒有一種同外界及時連接的通信工具，後果是不堪設想的。從這個角度看，電信普遍服務具有降低社會成本的社會效應，這種社會效應又可以産生間接的經濟效益。
共性特征
世界範圍内實施電信普遍服務較成功的國家包括美國、印度、澳大利亞和拉丁美洲的墨西哥、智利、秘魯三國，雖然它們成功的經驗各不相同，但卻存在一些共同的特點。用法律的形式對電信普遍服務予以确立1934年的美國電信法就提出了普遍服務的概念，1996年電信法确立了美國的普遍服務體系，1997年FCC頒布的普遍服務法令對普遍服務的具體實施方法進行了詳細的規定。
在此後幾年，FCC又頒布了一系列條款，作為對普遍服務法令的補充，進一步完善了美國的普遍服務體系。澳大利亞1997年《電信法》明确規定，澳大利亞“普遍服務義務（USO）”的主要内容是“保證在公平的基礎上讓澳大利亞全體國民都能合理地得到标準電話服務、付費公用電話服務及所規定的傳輸服務”。以後又陸續頒布了《普遍服務價格上限法》、《消費者權益和服務标準法》，逐步建立和完善了普遍服務管理體系。
印度的第一項國家電信政策NTP’94首次将普遍服務寫入政策文件，定義為以支付得起的、合理的價格向所有公民提供特定的基礎電信業務。1999年的NTP’99強調了向人口低密度地區（包括農村和偏遠地區、山區和部落地區等）提供電信服務是普遍服務義務的主要目标之一。在2004年的印度電信法修正案中，将有關普遍服務基金的内容寫入該法中，使其成為法律。智利政府在1994年的時候制定了總《電信法》，提出了普遍服務的概念，确立了普遍服務的主要目标是在農村和一些低收入的城市區域（尤其是邊遠地區）或者孤立的地區促進電信業務的普及。
用法律的形式對電信普遍服務予以确立
1934年的美國電信法就提出了普遍服務的概念，1996年電信法确立了美國的普遍服務體系，1997年FCC頒布的普遍服務法令對普遍服務的具體實施方法進行了詳細的規定。在此後幾年，FCC又頒布了一系列條款，作為對普遍服務法令的補充，進一步完善了美國的普遍服務體系。澳大利亞1997年《電信法》明确規定，澳大利亞“普遍服務義務（USO）”的主要内容是“保證在公平的基礎上讓澳大利亞全體國民都能合理地得到标準電話服務、付費公用電話服務及所規定的傳輸服務”。以後又陸續頒布了《普遍服務價格上限法》、《消費者權益和服務标準法》，逐步建立和完善了普遍服務管理體系。
印度的第一項國家電信政策NTP’94首次将普遍服務寫入政策文件，定義為以支付得起的、合理的價格向所有公民提供特定的基礎電信業務。1999年的NTP’99強調了向人口低密度地區（包括農村和偏遠地區、山區和部落地區等）提供電信服務是普遍服務義務的主要目标之一。在2004年的印度電信法修正案中，将有關普遍服務基金的内容寫入該法中，使其成為法律。智利政府在1994年的時候制定了總《電信法》，提出了普遍服務的概念，确立了普遍服務的主要目标是在農村和一些低收入的城市區域（尤其是邊遠地區）或者孤立的地區促進電信業務的普及。
采用電信普遍服務基金作為價值補償機制
國際上實施電信普遍服務較為成功的運營商均以普遍服務基金的方式替代傳統的交叉補貼。普遍服務基金的主要征收對象是電信運營商。如美國2002年普遍服務基金總額為58.6億美元，約占美國電信收入的2%。所有美國的電話用戶每月都需支付普遍服務基金費用，先由運營商負責征收，然後上交到州和聯邦财政（共同構成普遍服務基金），最後再分配給那些在高成本、低收益地區投資的運營商。
澳大利亞也采用普遍服務基金的方式對普遍服務的虧損進行補貼，具體補貼方式為成本補貼中的運維成本補貼法。2002年澳大利亞的電信收入為133.8億美元，普遍服務基金征收總額約占電信收入的1.4%。而印度除ISP外，所有運營商将其調整後毛收入的5%提出，作為普遍服務基金繳納，印度的普遍服務基金規模達到了每年5億美元。
設置專門的普遍服務基金管理機構
專門的普遍服務基金管理機構負責普遍服務基金的征收、分配和使用，以及制訂有關普遍服務基金的文件。在美國，FCC隻是電信普遍服務的管制部門，負責政策制訂和執行情況的監督，而專門的普遍服務基金管理機構是一個政府授權的民間非營利性組織，是普遍服務政策的執行者，具體負責普遍服務的項目管理和基金管理。在澳大利亞，電信普遍服務的管理是由通信管理局（ACA）直接負責的，具體負責的部門是普遍服務義務部門（USO），由3個小組構成，即基金組、補貼組和監管組，它們分别負責普遍服務基金的管理、普遍服務成本的評估以及對電信公司履行普遍服務義務進行監督。
印度的普遍服務基金由基金管理部管理。由于是通過競标的方式來選擇運營商，因此基金管理部的一個重要職責就是制定投标程序，包括投标的條款和條件，然後還要評估投标方案。完成以上事務後，在基金管理部和電信運營商之間還要簽署一些協議，基金管理部還負責受理普遍服務運營商的索賠的請求。
通過投标/競标實施普遍服務項目
在基金使用中，各國運營商大都通過投标/競标實施普遍服務項目，最低報價者才能獲得補貼，以确保普遍服務成本最低。通過招标，可以避免政府為準确計算成本補貼所做的大量工作。澳大利亞管制機構首先指定傳統運營商為普遍服務的義務提供商，每年管制機構公布由于提供普遍服務而造成損失的地區，用可避免成本法計算普遍服務的成本并将結果公布于衆，如果其他運營商能出具有效文件，證明自己能夠以更低成本提供普遍服務，那麼就可以去競争普遍服務的專營權。
印度的普遍服務項目招标按照大區進行，全國的普遍服務任務被劃分為21個電信地區，每個地區在進行招标之前，基金管理部進行調查研究（所需的數據由各運營商上報），根據該地區的自然地理人口特點，基金管理部聘請專家開發工程數學模型找出一個最有效的接入服務模式，然後根據這個模式計算出這個地區需要多少投資，基金管理部在此基礎上提出一個招标的最高補貼數額。在招标過程中，通常一個地區可能有幾家運營商參與競争，為了使這種政策更具透明性，政府是通過競标的方式來選擇報價最低的（這種報價應低于最高補貼數額）運營商為該地區提供接入服務。
在智利，MTT每年确定建設若幹個電話點，電話點一般集中在2000～3000人的小村莊，一般政府确立6000個電話點，然後測算成本，進行排序，決定基金的補貼額，向運營商進行招标。補貼主要用于設備購買、安裝和運營成本，一般考慮使運營商能在10年内達到收支平衡，10年後開始盈利，相應地，得到補貼的運營商要保證該電話點運營10年以上。
