相關法律
《社會保險法》第十條n職工應當參加基本養老保險，由用人單位和職工共同繳納基本養老保險費。 無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員可以參加基本養老保險，由個人繳納基本養老保險費。 公務員和參照公務員法管理的工作人員養老保險的辦法由國務院規定。
國務院文件
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
按照黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，根據《中華人民共和國社會保險法》等相關規定，為統籌城鄉社會保障體系建設，建立更加公平、可持續的養老保險制度，國務院決定改革機關事業單位工作人員養老保險制度。
一、改革的目标和基本原則。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神和黨中央、國務院決策部署，堅持全複蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、适應流動性、保證可持續性為重點，改革現行機關事業單位工作人員退休保障制度，逐步建立獨立于機關事業單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的養老保險體系。改革應遵循以下基本原則：
（一）公平與效率相結合。既體現國民收入再分配更加注重公平的要求，又體現工作人員之間貢獻大小差别，建立待遇與繳費挂鈎機制，多繳多得、長繳多得，提高單位和職工參保繳費的積極性。
（二）權利與義務相對應。機關事業單位工作人員要按照國家規定切實履行繳費義務，享受相應的養老保險待遇，形成責任共擔、統籌互濟的養老保險籌資和分配機制。
（三）保障水平與經濟發展水平相适應。立足社會主義初級階段基本國情，合理确定基本養老保險籌資和待遇水平，切實保障退休人員基本生活，促進基本養老保險制度可持續發展。
（四）改革前與改革後待遇水平相銜接。立足增量改革，實現平穩過渡。對改革前已退休人員，保持現有待遇并參加今後的待遇調整；對改革後參加工作的人員，通過建立新機制，實現待遇的合理銜接；對改革前參加工作、改革後退休的人員，通過實行過渡性措施，保持待遇水平不降低。
（五）解決突出矛盾與保證可持續發展相促進。統籌規劃、合理安排、量力而行，準确把握改革的節奏和力度，先行解決目前城鎮職工基本養老保險制度不統一的突出矛盾，再結合養老保險頂層設計，堅持精算平衡，逐步完善相關制度和政策。
二、改革的範圍。本決定适用于按照公務員法管理的單位、參照公務員法管理的機關（單位）、事業單位及其編制内的工作人員。
三、實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度。基本養老保險費由單位和個人共同負擔。單位繳納基本養老保險費（以下簡稱單位繳費）的比例為本單位工資總額的20%，個人繳納基本養老保險費（以下簡稱個人繳費）的比例為本人繳費工資的8%，由單位代扣。按本人繳費工資8%的數額建立基本養老保險個人賬戶，全部由個人繳費形成。個人工資超過當地上年度在崗職工平均工資300%以上的部分，不計入個人繳費工資基數；低于當地上年度在崗職工平均工資60%的，按當地在崗職工平均工資的60%計算個人繳費工資基數。
個人賬戶儲存額隻用于工作人員養老，不得提前支取，每年按照國家統一公布的記賬利率計算利息，免征利息稅。參保人員死亡的，個人賬戶餘額可以依法繼承。
四、改革基本養老金計發辦法。本決定實施後參加工作、個人繳費年限累計滿15年的人員，退休後按月發給基本養老金。基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。退休時的基礎養老金月标準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1%。個人賬戶養老金月标準為個人賬戶儲存額除以計發月數，計發月數根據本人退休時城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素确定（詳見附件）。
本決定實施前參加工作、實施後退休且繳費年限（含視同繳費年限，下同）累計滿15年的人員，按照合理銜接、平穩過渡的原則，在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的基礎上，再依據視同繳費年限長短發給過渡性養老金。具體辦法由人力資源社會保障部會同有關部門制定并指導實施。
本決定實施後達到退休年齡但個人繳費年限累計不滿15年的人員，其基本養老保險關系處理和基本養老金計發比照《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若幹規定》（人力資源社會保障部令第13号）執行。
本決定實施前已經退休的人員，繼續按照國家規定的原待遇标準發放基本養老金，同時執行基本養老金調整辦法。
機關事業單位離休人員仍按照國家統一規定發給離休費，并調整相關待遇。
五、建立基本養老金正常調整機制。根據職工工資增長和物價變動等情況，統籌安排機關事業單位和企業退休人員的基本養老金調整，逐步建立兼顧各類人員的養老保險待遇正常調整機制，分享經濟社會發展成果，保障退休人員基本生活。
六、加強基金管理和監督。建立健全基本養老保險基金省級統籌；暫不具備條件的，可先實行省級基金調劑制度，明确各級人民政府征收、管理和支付的責任。機關事業單位基本養老保險基金單獨建賬，與企業職工基本養老保險基金分别管理使用。基金實行嚴格的預算管理，納入社會保障基金财政專戶，實行收支兩條線管理，專款專用。依法加強基金監管，确保基金安全。
七、做好養老保險關系轉移接續工作。參保人員在同一統籌範圍内的機關事業單位之間流動，隻轉移養老保險關系，不轉移基金。參保人員跨統籌範圍流動或在機關事業單位與企業之間流動，在轉移養老保險關系的同時，基本養老保險個人賬戶儲存額随同轉移，并以本人改革後各年度實際繳費工資為基數，按12%的總和轉移基金，參保繳費不足1年的，按實際繳費月數計算轉移基金。轉移後基本養老保險繳費年限（含視同繳費年限）、個人賬戶儲存額累計計算。
八、建立職業年金制度。機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上，應當為其工作人員建立職業年金。單位按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費。工作人員退休後，按月領取職業年金待遇。職業年金的具體辦法由人力資源社會保障部、财政部制定。
九、建立健全确保養老金發放的籌資機制。機關事業單位及其工作人員應按規定及時足額繳納養老保險費。各級社會保險征繳機構應切實加強基金征繳，做到應收盡收。各級政府應積極調整和優化财政支出結構，加大社會保障資金投入，确保基本養老金按時足額發放，同時為建立職業年金制度提供相應的經費保障，确保機關事業單位養老保險制度改革平穩推進。
十、逐步實行社會化管理服務。提高機關事業單位社會保險社會化管理服務水平，普遍發放全國統一的社會保障卡，實行基本養老金社會化發放。加強街道、社區人力資源社會保障工作平台建設，加快老年服務設施和服務網絡建設，為退休人員提供方便快捷的服務。
十一、提高社會保險經辦管理水平。各地要根據機關事業單位工作人員養老保險制度改革的實際需要，加強社會保險經辦機構能力建設，适當充實工作人員，提供必要的經費和服務設施。人力資源社會保障部負責在京中央國家機關及所屬事業單位基本養老保險的管理工作，同時集中受托管理其職業年金基金。中央國家機關所屬京外單位的基本養老保險實行屬地化管理。社會保險經辦機構應做好機關事業單位養老保險參保登記、繳費申報、關系轉移、待遇核定和支付等工作。要按照國家統一制定的業務經辦流程和信息管理系統建設要求，建立健全管理制度，由省級統一集中管理數據資源，實現規範化、信息化和專業化管理，不斷提高工作效率和服務質量。
十二、加強組織領導。改革機關事業單位工作人員養老保險制度，直接關系廣大機關事業單位工作人員的切身利益，是一項涉及面廣、政策性強的工作。各地區、各部門要充分認識改革工作的重大意義，切實加強領導，精心組織實施，向機關事業單位工作人員和社會各界準确解讀改革的目标和政策，正确引導輿論，确保此項改革順利進行。各地區、各部門要按照本決定制定具體的實施意見和辦法，報人力資源社會保障部、财政部備案後實施。人力資源社會保障部要會同有關部門制定貫徹本決定的實施意見，加強對改革工作的協調和指導，及時研究解決改革中遇到的問題，确保本決定的貫徹實施。
本決定自2014年10月1日起實施，已有規定與本決定不一緻的，按照本決定執行。
問題
關于如何做好與企業職工養老保險制度和機關退休養老制度銜接問題
20 世紀90 年代初期，我國開始了對企業養老保險制度的改革，實行企業與個人共同承擔的“統賬結合”模式。而機關和事業單位職工的退休養老通常由國家财政負擔，個人不承擔相應的責任。2009 年1 月，國家人力資源和社會保障部正式下發關于《事業單位養老保險制度改革方案》，并首先在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市試點。改革的主要内容包括：事業單位人員也要和城鎮企業職工一樣繳納養老保險，退休待遇與繳費相聯系;養老金發放采用“老人老辦法，新人新制度”;基金逐步實行省級統籌;建立職業年金制度;建立基本養老金正常調整機制等。此次試點改革進展緩慢，并遇到了很大阻力，其中很大一部分原因是改革整合了企業和事業單位兩個“碎片”，卻又造成公務員養老制度這一新的“碎片”，形成了新的不公平。
目前我國城鎮主要的基本退休制度包括三部分内容。從大的方面講，城鎮企業基本養老保險是第一個部分。截止2008年底全國參保職工為2.19億人，其中離退休人員大約5000萬人，月人均退休金1080元;事業單位是第二個部分，全國3000多萬職工，月均養老金是企業退休職工的1.8倍，全國離退休費支出1400億元，其中大約一半是财政撥款，一半是自籌;第三個部分是機關公務員退休人員，養老金水平是企業的2.1倍，全國1000多萬職工，每年大約700億全額撥款。
從上述城鎮退休人員養老金三部分内容和事業單位的分類可看出，五省市改革試點遇阻事出有因，不可忽視，主要存在兩個問題：
第一個問題涉及到公平問題。事業單位養老金處于第二個台階，比上不足，比下有餘：與公務員相比，事業單位養老金要稍低一些，但此次改革試點卻明顯沒有将公務員包括進來，并且公務員改革沒有預期，這自然成為事業單位攀比的參照系，也是網民質疑最為嚴厲的一個焦點，這是事業單位感到不公平的原因之一;與企業相比，企業可以搞活，工資上不封頂，工效挂鈎，尤其壟斷性行業和企業的退休金要遠遠高于事業單位，而事業單位退休金隻是一個能“過得去”的平均數，退休前不能向高收入企業看齊，退休後卻要向低收入企業看齊，這是事業單位感到不公平的原因之二。
第二個問題是改革方案的技術問題。既然事業單位改革方案無論在繳費設計還是在待遇計發方式等方面，其絕大部分内容與企業養老保險幾乎别無二緻，那麼，養老金水平下降就是不可避免的，這就是此次事業單位人員改革的預期：在替代率上講要從80-90%下降到50%。改革方案中沒有明确改革後養老金水平是否變化的預測和承諾，隻籠統地提到要建立職業年金，但沒有任何具體細節和彌補措施，任憑改革試點單位和不參加改革的事業單位憑空想象和任意猜測，試點省市參加改革的人人自危，人心恐慌，非試點省份事業單位人員預期暗淡，消極回應。這樣的結果和局面是此種改革方案的必然趨勢，如發生在其他國家，其效果和後果也必然如此：任何改革，如果沒有良好的預期，如果隻有暗淡的預期，如果感到福利水平是“絕對”地下降，那麼，這項改革勢必流産，或造成社會震動。如此“碎片化的試點改革”和“前景暗淡的改革預期”，必然導緻相互攀比，人為制造恐慌，其結果必将是難以推動，這顯然等于增加了改革的政治成本，人為“拉長”了改革的曆史進程。
因此，事業單位養老制度改革成功與否，關鍵在于明确“一個為主”和“三個聯動”。所謂“一個為主”，即堅持社會保障以公平為主的原則，統籌考慮機關、事業和企業退休人員的基本養老金調整，使不同單位同類人員退休後的待遇水平保持比較合理的比例關系，逐步縮小待遇差距。所謂“三個聯動”，一是事業單位與公務員改革一起行動，以避免互相攀比，相互掣肘，左顧右盼。作為公共部門，不要在養老保險制度上再人為分出三六九等;二是事業單位的三個類别一起改革，在養老保險上也不應再次分出三六九等;三是事業單位改革與建立職業年金一起進行，以彌補參加改革後降低的那部分，旨在給出預期，減少阻力，維持生活水平盡量不要降低，給所有人一個“定心丸”，實現平滑轉型，這是減少社會震動的最好辦法，也是保證改革的最優方案途徑。
關于如何掌握好改革推進力度和承受能力的協調性問題
事業單位養老保險制度改革既包括範圍、内容、時機選擇，也包括改革成本及其支付、分擔比例等問題。前者主要是推進的力度或改革的進程，後者是改革成本的籌集等。在實際改革中，必須把握好推進力度和承受能力的關系，使改革能夠持續向前。
第一，在改革的順序上，首先面臨的是機關和事業單位誰先改的問題。當前，事業單位養老保險制度處于改革的前沿。但按一般邏輯分析，從試點、探路的角度看，機關和事業單位均可列入試點，或者同時選擇其中一部分“先行先試”。在機關和事業單位長期采用财政保障養老制度運行狀态下，沒有哪一類組織願意首先改變。因而，如何盡力避免互相攀比，需要進一步考量和探索。同時，事業單位按照功能劃分，包括行政支持類、公益類和經營開發服務類，除經營開發服務類事業單位多已依照企業養老保險辦法繳納養老保險金外，行政支持類和公益類執行參差不齊，但最終退休後的養老待遇均按在職工資( 檔案工資) 的一定比例支取，與繳費多少無關。在這種情況下，是所有事業單位養老保險一起改，還是待分類後逐步改，從哪一類開始，都需要做深入研究。特别是在分類改革還未完成，而2008 年提出的試點方案複蓋範圍卻定位分類後的公益類事業單位，緻使改革無從着手。
第二，要充分考慮改革承受能力問題，以利于形成持續變革的動力。事業單位養老保險制度改革是對民衆社會公正訴求的一種回應，要逐步調整現有的退休養老制度，實行社會統籌和個人賬戶結合的基本養老保險制度，實現從“退休養老制度”到“社會養老保險制度”的轉變。改革中，必然需要一定的“變軌”成本。事業單位養老保險制度改革成本主要包括誘導直接參與者接受的額外補償及制度設計運行的成本等。改革的成本的支付主要靠财政資金。從目前财政狀況看，有一定的财力支持改革，可以促進消費，進而促進經濟增長和發展。但如果将财政資金過多地用于支付改革成本，自然會壓縮财政資金使用範圍和力度，降低使用效率，不利于在宏觀調控中運用政府财政手段。因此，改革中要充分考慮改革的效率和成本，防止單純追求推進速度。
關于如何解決好改革後基金收支缺口與地方财政負擔問題
基金收支情況是确定改革實施方案的基礎，财政負擔情況是制定财政補助政策的依據，測算的結果勢必對試點地區未來較長時間的财政收支狀況産生一定影響。對于當前我國基本養老基金是否存在缺口，反映不一。我國養老金的缺口到底有多大，各方測算的口徑也尚不統一。
根據人社部發布的《2011年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》(下稱《公報》)，截至2011年年末，我國企業職工養老金目前結餘1.9萬億元，所以從全國層面看，不存在養老金缺口的問題，未來全國養老保險基金能夠做到長期收支平衡。但如果從不同省市來看，我國部分省市養老金缺口較大，如2010年，企業部門基本養老保險基金當期征繳收不抵支的省份(含新疆建設兵團)共有15個，缺口高達679億元。這是由我國各省份的發展差異所決定的，而對于那些養老金收不抵支的省份，國家每年會給予财政補貼。社科院編撰的《中國養老金發展報告2011》顯示，從1997年各級财政開始對養老保險轉移支付算起，補貼規模迅速擴大。2000年各級财政補貼金額為338億元，2006年為971億元，2010年1954億元，2011年新增補貼高達2272億元，财政累計補貼金額達1.2526萬億元。這意味着，近三分之二的養老保險累計結餘(1.9萬億元)，來自于财政轉移支付。
已經進行試點的省份對于實行事業單位養老保險制度改革前後基金收支情況和地方财政負擔進行了測算，由于參保範圍選取、财政補助比例設定、做實個人賬戶比例選取以及養老保險費征繳率設定的不同，測算結果也不盡一緻。有的試點省份測算結果是增加了财政負擔，有的認為沒有增加，反而會減輕财政支出。認為增加财政負擔的省份要求中央财政增加對地方的補助。中央财政是否對地方開展事業單位養老保險改革試點給予補助，取決于改革是否過多地增加了地方财政負擔，并據此在制定财政配套政策時統籌确定。由于測算标準不一，測算結果難以反映真實情況，在地方财政負擔不明晰的情況下，不宜簡單确定中央财政的補助政策。再者，由于目前事業單位分類改革不到位，财政配套政策難以具體明确，因此，财政對事業單位養老保險改革的補助政策也難以先行明确。事實上，即使下一步中央财政對事業單位做實個人賬戶所需資金予以補助，也不能簡單比照企業職工基本養老保險做實個人賬戶的補助政策，因為國家出台事業單位退休費調整政策時，已經安排了财力性補助，改革後這部分财力性補助依然會予以保留。
在此，需要說明的是，無論改革後地方财政負擔是增加還是減小，财政補貼政策如何确定，負擔如何劃分，都應該把過渡性養老金水平作為事業單位養老保險制度改革的核心問題來研究，隻有确定了合理的過渡性養老金水平，特别是“中人”和“新人”的待遇，才能保證改革試點工作的順利開展。
關于如何統籌好試點地區與非試點地區人員待遇調整問題
事業單位養老保險改革是根據2009 年1 月，國家人力資源和社會保障部下發的《事業單位養老保險制度改革方案》，首先在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市試點。由于我國各省市經濟發展水平不同，财政狀況差異，績效工資改革進度不同，事業單位養老保險模式也不盡相同。未來的改革勢必要向全國推開，因此，應統籌考慮試點地區和非試點地區事業單位人員待遇的調整問題。一是統籌考慮養老待遇調整的頻率問題。既要研究試點地區事業單位退休人員基本養老金時間或頻率，也要考慮非試點地區的調整頻率問題。如，對試點地區與非試點地區是一樣随統一的事業單位退休費調整一并進行，還是定期根據經濟發展和物價變動情況進行調整，需要研究明确。二是統籌考慮養老待遇調整幅度(标準)問題。研究明确試點地區事業單位退休人員基本養老金的調整幅度，是大體與非試點地區退休費調整水平相當，還是與企業退休人員基本養老金調整水平一緻，也需要綜合考慮。
關于如何發揮好相關制度改革綜合配套的協同性問題
分類推進，是事業單位改革的基本方向。涉及到的内容包括管理體制、治理方式、機構編制、人事制度、收入分配、養老保險、财政體制等。養老保險制度改革是事業單位改革極為關鍵的一項。如果不能很好地解決事業單位改革前後的養老保險待遇問題，特别是不能給改革後的事業單位工作人員一個良好預期，改革将極難推進。但是，養老保險制度改革更要與事業單位改革的各“部件”密切配合，綜合配套，分類展開。
事業單位的現有管理體制和運行機制，包括機構編制、人事制度、收入分配制度和财政政策等都需要與養老保險制度同時改革，互為橋梁。要着力消除制約事業單位和公益事業發展的體制性障礙，建立起功能明确、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制。《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》指出，要改革管理體制、建立健全法人治理結構、深化人事制度改革、深化收入分配制度改革、推進社會保險制度改革、加強對事業單位的監督等。但在管理體制方面，依然存在政事不分和管辦不分等情況，事業單位還存在依據級别享受養老保險的問題。在運行機制上，沒有形成獨立的法人治理結構，多根據行政機關模式運轉。在機構編制和人事制度方面，欠缺動态管理意識，未能很好地根據現實條件變化做出調整，不能完全适應形勢發展需要。在财政體制上，還存在“吃大鍋飯”、“金飯碗”等情況，不能很好地體現事業單位的工作績效。在收入分配中，還存在“平均主義”等問題。由此，延伸出人事制度和收入分配制度上的諸多問題，很難形成有效的激勵約束機制，降低了收入和養老激勵效果。為此，需要進一步思考事業單位包括養老保險制度在内的各項制度綜合配套改革，協同改革，避免彼此制約，為全面推進和實現改革目标奠定基礎。
自20世紀90年代以來，一些地區和行業對改革機關事業單位養老保險制度進行了探索，先後有28個省區市開展了局部試點，全國約2100萬人參加。按照國家統一部署，部分科研院所和經營性文化事業單位相繼啟動“事業轉企業”改革。2008年，國務院決定在5個省市先行開展事業單位養老保險制度改革試點，與事業單位分類改革配套推進。 這些改革取得了一些局部經驗，為全面實施改革奠定了實踐基礎。 奠定統籌城鄉養老保障體系建設的“裡程碑” 推進機關事業單位養老保險制度改革，是貫徹黨中央全面深化改革、全面推進依法治國的決策在社會保障領域的具體實踐，也是我國養老保險體系建設的一項重大突破。
