公共管理:現代管理科學四大分支之一-中文百科頻道

内容

公共管理從學科意義上的内容包括政府管理，行政管理，城市管理，公共政策，發展管理，教育經濟管理以及勞動社會保障等方向，公共管理學的興起得益于全球化新公共管理運動，但進入二十一世紀後，新公共管理學在實踐中不斷遇到新的挑戰，公共管理學研究進入百家争鳴的時代。

公共管理作為現代管理科學四大分支之一，是未來世界和當代中國最有發展潛力和廣闊前途的學科。自從上個世紀九十年代公共管理作為獨立的學科在中國出現，中國公共管理科學的發展展示了蓬勃的生命力。随着當代中國經濟的發展，改革的深入和和諧社會的建設，公共管理的作用越來越為社會所重視，中國公共管理已經成為中國社會科學研究的最大生長點。

中國人民大學前行政管理學研究所所長黃達強創辦了國内第一個行政管理研究所并培養了國内第一批行政管理學的碩士研究生。在國内，中國人民大學公共管理學院為中國公共管理學最主要的教學和研究基地（在教育部最新的學科評估中，中國人民大學公共管理學一級學科為全國第一）。中國MPA學術委員會唯一顧問中山大學夏書章教授為國内最早提出引進公共管理學教育人士，中山大學也是中國最早公共管理學興起地之一。此外，北京大學、清華大學、南京大學、複旦大學、武漢大學、廈門大學、中山大學、四川大學、浙江大學、吉林大學、南開大學、蘭州大學等公共管理的學科建設都有很高的水平。

分析

公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福利與公共利益。公共管理作為公共行政和公共事務廣大領域的一個組成部分，其重點在于将公共行政視為一門職業，将公共管理者視為這一職業的實踐者。

概念

它是公共行政的一個分支學科，是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務的活動及其技術、方法的學問。

含義

公共管理是公共行政中重視公共組織或非營利組織實施管理的技術與方法、重視公共項目與績效管理、重視公共政策執行的理論派别與分支學科。是80年代中後期，在當代社會科學與管理科學的整體化趨勢以及公共部門管理實踐特别是“新公共管理”運動的推動下，以公共部門管理問題的解決為核心，融合多種學科相關知識和方法所形成的一個知識框架。公共管理在實施管理的主體、管理活動的内容與範圍、管理目标等一些基本的原則和管理理念方面，仍然與公共行政保持一緻。

特征

1、公共管理的主體是多元的，包括社會公共組織和社會其他組織兩大類。

2、作為公共管理客體的社會公共事務表現不斷擴展的趨勢。

3、公共管理的目的是推進社會整體協調發展和增進社會公共利益實現。

4、公共管理的職能是調節和控制。

5、公共管理體制和手段面臨創新的迫切任務。

特點

（1）公共管理承認政府部門治理的正當性；

（2）公共管理強調政府對社會治理的主要責任；

（3）公共管理強調政府、企業、公民社會的互動以及在處理社會及經濟問題中的責任共負；

（4）公共管理強調多元價值

（5）公共管理強調政府績效的重要性

（6）公共管理既重視法律、制度，更關注管理戰略、管理方法

（7）公共管理以公共福利和公共利益為目标

（8）公共管理将公共行政視為一種職業，而将公共管理者視為職業的實踐者

主體

公共管理主體可以分為政府和其它公共管理主體兩個部分。所謂其它公共管理主體是指在為實現公共利益為目标而存在的一些組織，一般可稱為非營利組織或者第三部門。

對象

公共管理以社會公共事務作為管理對象。社會公共事務的具體内容分為公共資源和公共項目、社會問題等。

（一）公共資源

1、公共設施、産品。即特定社區所有人們都有可能享用和受益的物質性存在，且它們本身必須是勞動産品，如能源、城市道路、路燈、橋梁、交通标志等。

2、公共信息資源。即一定社區的人們共同擁有和可能享用的各種精神産品，包括文化産品、科技成果、經濟信息等等。

3、人力資源。社會人力資源也就是一定社區的勞動力、人才方面所形成的社會資源，它是人的因素。在種種社會資源中，人力資源是最活躍和最寶貴的财富。

4、自然資源。即一定社會賴以存在和發展的各種自然性物質條件，如礦産資源、水資源、土地資源、森林資源等等。

（二）公共項目

公共管理的主要任務集中于将有關的政策變成現實，這些政策通常是由公共管理機構根據社會問題的需要而制定出來的一系列行為準則。因此，政策還不是行為，僅僅是行為的指導原則，有時候也成為行為的标準。而把政策具體化的就是各種各樣的公共項目，公共項目是依據政策而采取的一系列行為及其過程。于是，公共項目成為公共管理中最直接的對象。

（三）社會問題

在任何社會和任何時代，都要面臨着這樣或那樣需要重視和解決的問題，如公共交通、公共安全、公共設施等，這些就是社會問題。但是，社會問題又是多種多樣的，而且不斷得到解決的同時，又不斷發生新的問題，因此，公共管理不可能去解決所有社會問題。社會問題隻有在屬于公共管理機構職責範圍内、與其公共目的相符合的情況下，才成為公共管理的對象。盡管如此，公共管理面對的社會問題仍然是相當廣泛的，諸如文化、教育、福利、市政、公共衛生、交通、能源、住宅、生活方式等等。

目的

公共管理的目的是實現公共利益。所謂的公共利益是為社會成員共享的資源與條件。公共利益的實現主要表現為公共物品的提供與服務。公共物品的涵義非常廣泛，既可指有形的物品，如：公共場所、公共設施、公共道路交通，也可指無形的産品和服務，如：社會治安、社會保障、教育、醫療等。

發展

自20世紀80年代以來，西方各國為了應對财政危機和政府的信任赤字、績效赤字，均開始了大規模的政府改革。政府管理的運作發生了變化，由傳統的、官僚的、層級節制的、缺乏彈性的行政，轉向市場導向的、因應變化的、深具彈性的公共管理。這股浪潮，被賦予不同的稱謂，如新右派、新治理、管理主義、企業型政府，以市場為基礎的公共行政等，但卻可被通稱為“新公共管理”。

關于新公共管理問題，著名的公共管理專家胡德（C.Hood，1991年，4-5）曾歸納了新公共管理的七個要點：

1、即時的專業管理。這意味着讓公共管理者管理并承擔責任。

2、标準明确與績效衡量。管理的目标必須明确，績效目标能被确立并加以衡量。

3、強調産出控制。用項目與績效預算取代傳統的預算，重視實際成果甚于重視程序。

4、轉向部門分權。打破公部門的本位主義，破除單位與單位之間的藩籬，建構網絡型組織。

5、轉向競争機制。引進市場競争機制，降低成本及提高服務品質。

6、強調運用私營部門的管理風格、方法和實踐。

7、強調資源的有效利用。

此外，法漢姆及霍頓（Farnham and Horton，1996年，259—260）綜合其他各家的看法，提出新公共管理的特征：

1、采取理性途徑的方式處理問題，亦即在設定政策目标及闡明政策議題時特别強調戰略管理所扮演的角色及作用。

2、重新設計組織結構，其目的在于使政策制定與執行相分離，并且對服務的傳輸都必須建立起一個賦予責任的行政單位。

3、改變組織結構，促進官僚體制更為扁平化，授權給管理人員，以利績效目标的實現。

4、依據經濟、效率、效能等标準來衡量組織成就；發展績效指标，使組織的成就能夠被加以比較和測量，并據此進一步提供信息來作為未來決策的參考。

5、改變現行的政策，使公共組織能被傳統公共服務價值所支配的文化中，轉換成為“新公共服務模式”，強調與市場及企業價值相适合的文化。

6、運用人力資源管理技術，其目的在于淡化集體主義的色彩而采取個人主義的途徑，包括尋求動員員工的支持和承諾，來持續地進行結構與組織的變革。

7、試圖建立一種彈性、回應性及學習的公共組織，并發展一種将大衆視為顧客、消費者及市民的“公共服務導向”（Public Service Orientation) ，公共服務不再由專業的供給者來支配，而是以回應人民真正的需求來提供公共服務。

8、以契約關系（Contractual Relationship）來取代傳統的信托關系。

要點

1、公共政策領域中的專業化管理。這意味着讓管理者管理，或如胡德所言“由高層人員對組織進行積極的、顯著的、裁量性的控制”。對此最為典型的合理解釋是“委以責任的前提是對行為責任進行明确的區分”。

2、績效的明确标準和測量。這需要确立目标并設定績效标準，其支持者在論證時提出“委以責任需要明确描述目标；提高效率需要牢牢盯住目标”。

3、格外重視産出控制。根據所測量的績效将資源分配到各個領域，因為“需要重視的是目标而非過程”。

4、公共部門内由聚合趨向分化。這包括将一些大的實體分解為“圍繞着産品組成的合作性單位”，它們的資金是獨立的，彼此之間在保持一定距離的基礎上相互聯系。“在公共部門的内部與外部”，既可對這些單位進行管理又可以“獲得特定安排所帶來的效率上的優勢”，其必要性證明了這種做法的合理性。

5、公共部門向更具競争性的方向發展。這包括了“訂閱合同條款以及公開招标程序”，其合理性則在于“競争是降低成本和達到更高标準的關鍵所在”。

6、對私營部門管理方式的重視。這包括“不再采用‘軍事化’的公共服務倫理觀”，在人員雇用及報酬等方面更具有彈性，這種轉變的合理性在于，“需要将私營部門‘經證實有效的’管理手段轉到公共部門中加以運用”。

7、強調資源利用要具有更大的強制性和節約性。烽火獵頭将這看做是“壓縮直接成本，加強勞動紀律，對抗工會要求，降低使職工順從企業的成本。“對公共部門的資源需求進行檢查，少花錢多辦事”的必要性證明這種做法是合理的。

從總體上來看，新公共管理以自利人（self-interest）為假設，基于公共選擇代理人理論及其交易成本理論，以傳統的管理主義和新泰羅主義為基點而發展起來的，其核心點在于：強調經濟價值的優先性、強調市場機能、強調大規模地使用企業管理的哲學與技術、強調顧客導向的行政風格。新公共管理畢竟代表着現實世界中人們不斷改進政府、實現理想政府治理的一個努力方向。它是否意味着意味着一個政府治理的典範時代的到來，現在下結論還為時過早。

國家重點學科

類别

學科類别及代碼

學校

二級學科

120401行政管理

中國人民大學

中山大學

西安交通大學

120402社會醫學與衛生事業管理

複旦大學

120403教育經濟與管理

北京大學

北京師範大學

120404社會保障

武漢大學

西安交通大學

120405土地資源管理

南京農業大學

區别聯系

與工商管理的區别

公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競争性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要着力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。

與公共行政的區别

在英語中，Administration（行政、管理）和management（管理）是兩個含義相近的詞，以至于人們經常将這兩個詞互換加以使用，例如“business administration”（商業管理）和“administrative behavior"（管理行為）。但事實上，這兩個概念的含義是有明顯差異的。需要從主體問題，内容與範圍問題，以及行為方式問題加以解答。

公共管理作為一種新的管理模式，是在公共行政的基礎上提出并發展起來的。由于有此淵源關系，便形成了理論界對它的多種看法，主要有四種不同的觀點：

一：公共行政與公共管理并無本質上的區别，隻不過是稱謂不同而已。

二：公共管理是公共行政的屬概念，公共管理範圍更為廣泛，公共行政隻是其中的一部分。

三：（國際學術界的主流觀點）公共管理是公共行政的一個分支學派，它是專門研究公共行政中公共組織或非盈利組織實施公共管理的、技術和技巧部分，重視公共項目與績效的管理，重視公共政策執行的理論派别，關注的是效率、責任制、目标的獲取等，提供理論和觀點，主要包括管理主義、新泰勒主義和全面質量管理理論、績效管理理論；公共管理的具體活動主要是從事市場化和企業精神為主要特征公共行政改革，公共事業的開發和管理。故它在實施公共管理的主體、内容與範圍問題、目的等一些基本的原則和管理理念方面，仍然與公共行政保持一緻。

四：公共管理是一種不同于傳統公共行政的新的管理模式、新途徑、新範式或新的學科框架，公共管理在管理内容、管理思想、管理手段等方面都有别于傳統行政管理，即公共行政--公共政策--公共管理。

（國内學術界主流觀點）全面地看，公共管理與公共行政是既有聯系，又有區别的兩種管理模式。

兩者的區别是：①管理主體方面。公共行政的管理主體就是政府，公共管理的管理主體除政府外，還包括非政府公共組織。②管理客體方面。公共管理的客體比公共行政寬泛，它的管理範圍既包括了屬于政府管理範圍内的社會公共事務，還包括了不屬于政府公共管理事務的社會公共事務；還有，一些在傳統公共行政中難以見到的客體，諸如公共環境、項目執行、績效評估、公共倫理等，也出現在公共管理的客體中。③管理目标方面。公共行政是一種“内部取向”，更重視機構、過程和程序和遵照别人的指示，公共管理是“外部取向”，更重視項目、結果和績效的管理，更加關注結果、和對獲取結果所要負的個人責任。④管理手段方面。公共行政更重視”設計“，如計劃、組織、指導、協調、報告等基本技能，公共管理則關注運作，如那些可以用來将思想和政策轉變為行動的管理工具、技術、知識和技巧。⑤管理思想方面。公共行政強調執行規範，強調“政策科學化”，強調政治、法律、行政的手段；公共管理則吸取了現代經濟學和私營管理的理論方法，強調“管理市場化”。

兩者的聯系是：①公共管理與公共行政都是對社會公共事務的管理，“公共”是兩種管理的共同邊界。②公共行政即政府管理，公共管理的核心主體也是政府，雖然它的主體還有非政府公共組織；這樣，公共管理與公共行政兩者的核心主體都是政府。③公共管理和公共行政都是管理機關依法開展的管理活動，都具有很強的法律規範性。④公共管理與公共行政都以追求公共利益為目的，管理中都将“公平”因素放在首位。