公益事業:非盈利自願活動-中文百科頻道

基本内容

《中華人民共和國公益事業捐贈法》所稱公益事業是指非營利的下列事項：

（一）救助災害、救濟貧困、扶助殘疾人等困難的社會群體和個人的活動；

（二）教育、科學、文化、衛生、體育事業；

（三）環境保護、社會公共設施建設；

（四）促進社會發展和進步的其他社會公共和福利事業。

公益從字面的意思來看是為了公衆的利益，它的實質應該說是社會财富的再次分配。公益活動是指一定的組織或個人向社會捐贈财物，時間，精力和知識等活動。公益活動的内容包括社區服務，環境保護，知識傳播，公共福利，幫助他人，社會援助，社會治安，緊急援助，青年服務，慈善，社團活動，專業服務，文化藝術活動，國際合作，等等。

中共十三屆八中全會通過《關于進一步加強農業和農村工作的決定》。提出，90年代農業和農村工作總的目标是在全面發展農村經濟的基礎上，使廣大農民的生活從溫飽達到小康水平，逐步實現物質生活比較豐裕，精神生活比較充實，居住環境改善，健康水平提高，公益事業發展，社會治安良好。

特點

①外在性。屬于公益事業的部門和企業及其活動一般處在直接生産過程、個别經營活動和居民的日常生活之外，獨立存在、并行運轉，并構成相對獨立的系統。

②社會性。大部分公益事業主要依靠社會投資和建設，資金依靠國家财政解決，投資主要表現為社會效益和環境效益。

③共享性。公益事業的服務是為許多單位和居民共享的。

④無形性。公益事業所提供的産品大多是無形的服務，而不是有形的物質産品。

⑤福利性。公益事業所提供的産品帶有很大成分的社會服務和社會福利性質。

管理辦法

我國公益事業基金會立法的曆史演變

1988年，國務院頒布的《基金會管理辦法》是我國第一部關于基金會的立法。該辦法第2條規定：本辦法所稱基金會是指對國内外社會團體和其他組織以及個人自願捐贈資金進行管理的民間非營利

組織，是社會法人團體。該管理辦法第一次通過立法的形式明确了基金會的法律性質和法律地位。1989年，國務院常務會議通過的《社會團體登記管理條例》再次确認了基金會作為社會團體的法律性質和法律地位。1999年以前，我國對基金會的登記管理主要依據上述兩項法規，實行業務主管單位、人民銀行和民政部門三方負責的管理體制，即業務主管單位同意，人民銀行審查批準和民政部門登記注冊。實際上是把基金會視為金融機構或準金融機構。

十多年來，《基金會管理辦法》對于規範基金會的行為，促進基金會的健康發展起到了重要的保障作用。但是，這個辦法對基金會的組織形式、内部決策程序、财務會計制度、資産使用管理、社會監管機制等許多環節未作規定，其它一些規定内容也都打上了當時經濟體制的烙印，不完全符合基金會作為獨立法人應當具有的法律地位。随着改革開放的深入和市場經濟體制的逐步完善，《基金會管理辦法》已經不适應基金會發展和管理工作的實際需要。

與此同時，基金會的管理體制也發生了變化。1999年開始，中國人民銀行不再參與對基金會的管理，基金會的登記管理統一歸口民政部門。《基金會管理辦法》中确定的基金會的管理體制不再予以适用，民政部門不能依據《基金會管理辦法》繼續登記注冊基金會。

基于以上原因，從2000年開始，民政部開始對《基金會管理辦法》進行全面修訂，多次召開座談會和專題研讨會，經過反複論證，借鑒和吸取其他國家有關基金會管理方面的有益經驗，幾易其稿。經過一系列的充分準備，《基金會管理條例》（以下簡稱《條例》）終于于2004年6月正式頒布實施。

農村發展

農村公共事業和公益事業主要有哪些？

農村的公共事業和公益事業一般是指涉及村民的公有公用和公共利益的事業。它的

内容主要包括：

①公共設施的建設。如村(鎮)規劃和建設，農村道路的規劃、修建和維護，公共水利設施的建設和維修，各種文化設施的建設等。

②社會優撫工作。如開展擁軍擁屬活動，優待軍烈屬。

③救災救濟和扶貧工作。

④農村養老保險和社會保險工作。

⑤實行義務教育和掃盲教育。如辦好村小學、托兒所、幼兒園和掃盲夜校等。

⑥搞好公共衛生，整頓村容村貌，建立合作醫療制度，實行計劃生育。

⑦保護生态環境，保護資源。

⑧開展各種健康有益的文化娛樂活動。農村公共事業和公益事業與村民的生産、生活息息相關。做好這些工作對于促進農村社會穩定、經濟繁榮、全面發展具有十重要的意義。

農村公共事業

全面建設小康社會的重點和難點在農村。農村經濟是整個國民經濟發展的薄弱環節，農村教育、衛生、文化等公共事業發展滞後的問題，更是經濟社會發展面臨的突出矛盾。這次《建議》特别強調了大力發展農村的公共事業。

農村教育整體薄弱的狀況還沒有得到根本改變，部分縣市還沒有完成“普九”任務，已經“普九”的部分地區水平較低、基礎不穩，一些地方還存在着學生因貧辍學、拖欠教師工資、學校危房年久失修、經費短缺、教育負債曆史包袱沉重等突出問題。廣大農村地區特别是中西部貧困地區，衛生機構設施條件差，公共衛生和預防保障得不到有效保證，農民患病得不到及時治療和醫療障，難以抵禦重大疾病風險，因病緻貧、因病返貧現象十分突出；

傳染病和地方病發病率仍然較高，嚴重危害着廣大人民群衆的健康和生命安全。農村文化建設尤其是西部老少邊窮地區的農村文化建設還存在許多困難和問題，農民群衆看書難、看戲難、看電影電視難的情況在一些地方仍很普遍，一些偏遠山村的農民甚至很少能看到報紙、雜志，嚴重影響社會穩定和農村基層政權建設。

農村公共事業發展緩慢的原因是多方面的，主要是長期以來我們在指導思想上沒有确立統籌城鄉社會事業發展的思路，在工作實踐中沒有建立起完善的農村公共财政體制。農村改革以來，盡管從中央到地方各級财政對農村社會事業的重視程度不斷提高，加大了投入力度，農村教育、衛生、文化基礎建設、業務經費、裝備水平有顯着改善，但重城市、輕農村的傾向仍很突出，農村與全國平均水平的差距、農村與城市的差距不但沒有縮小，反而進一步拉大了。

據有關資料表明，我國有限的衛生資源，80%集中在城市，農村隻有20%；農村小學生人均預算内公用經費隻有城市的30%左右，初中生人均預算内公用經費約為城市的1/3；在财政對文化建設的投入中，農村所占比重不足30%，農村人均文化事業費隻有城市的20%左右。

農村公共事業薄弱，影響了農村經濟發展，制約了農民脫貧緻富奔小康的步伐。全面建設農村小康，必須高度重視發展農村社會事業。大力發展農村教育、衛生、文化事業，是提高農民文化素質、開發農村人力資源的需要，是提高農民健康水平、保護和發展農村生産力的需要，是提高農民思想道德水平、豐富農民精神生活的需要。發展農村公共事業，增加農村公共品供給，要從我國實際情況出發，借鑒國際經驗，逐步解決農村經濟社會發展不協調、城鄉發展不協調的問題。

農村财政制度

調整國民收入分配結構，落實财政新增教育、衛生、文化等事業經費主要用于農村的規定，切實加大公共财政對農村社會事業的投入，讓公共财政的陽光普照廣大農村。經濟發達地區和有條件的地方，對農村社會事業的投入力度可以更大一些，步子可以更快一些，水平可以更高一些，起到示範帶動作用。

建立制度

合理劃分政府與市場的責任，形成以政府為主導，政府、社會和市場多主體參與、協同提供農村公共産品和公共服務的局面。一方面，要加快政府職能轉變，發揮政府在農村公共産品供給中的主導性作用。應把加強農村公共服務和管理作為加強執政能力建設、深化政府行政管理體制改革的突破口，強化政府提供農村公共服務、促進社會平等、保障社會安全的職能。同時，合理劃分各級政府的供給責任，适當減輕縣級政府提供農村義務教育、農村衛生醫療、社會救助等公共服務的财政責任，相應增強縣以上政府的财政責任。

另一方面，要為社會和市場組織參與農村公共品供給創造良好的政策環境，吸引民間資金和社會資本以各種形式進入農村社會事業，滿足農村對公共産品和服務多層次、多樣化的需求。支持民間興辦農村高中和幼兒園，允許合作經營鄉鎮衛生院，鼓勵社會、個人投資舉辦醫院和醫療診所，引導社會力量投資文化建設。按照市場經濟原則，制定和完善企業、團體和個人捐贈農村社會事業的政策，擴大捐助農村社會事業的規模，為農村社會事業發展籌集資金、設備，吸收志願人員。

建立支持制度

采取有效措施，完善城鄉之間、區域之間的對口支援機制。通過行政協調、政策引導，形成城市教育衛生系統對口支援農村教育衛生系統、農村教育衛生資源富裕地區對口支援農村教育衛生資源匮乏地區的良性關系。鼓勵高校畢業生和城市的教育、衛生、文化工作者到農村服務。繼續實施“大學生志願服務西部計劃”，試行師範院校高年級學生到農村地區學校實習任教制度。開展多種形式的農村公共事業人才培訓活動。

發展現狀

中國有1000多家公益機構，如今沒有人會忽視公益機構，作為政府和市場之外的另一種力量，他們正在發揮日益重要的作用。這很大程度上應歸功于中國各級政府的不懈努力。與其他國家公益組織大多是由個人或企業設立的私募基金不同，中國至今還是公募基金的一統天下。這些機構的官方色彩非常濃厚。

他們也不掩飾這一點，很顯然，他們需要來自政府的強有力的支持。在公益行為還沒有蔚然成風的階段，這樣的體制有利于基金的募集。有多少人會信任那些私人或某個名不見經傳的企業設立的基金而把大筆的錢無償捐贈給他們呢？社會學家盧漢龍認為，公益事業應該做“市場不為，政府不能”的事情，但在中國，公益事業基本上還是工作的延伸部分。

十大先鋒人物

由中國公益事業聯合會、中國愛心工程委員會等共同主辦的中國公益先鋒先進事迹報告會暨頒獎大會在北京隆重召開。

大會表彰了一批中國公益事業先鋒人物和長期緻力于我國公益事業建設的有關單位。江蘇黃埔再生資源利用有限公司董事長陳光标、廣廈控股創業投資有限公司董事局主席樓忠福、上海周氏（集團）有限公司周小弟等獲得了中國公益事業十大先鋒人物稱号。另外，世紀金源集團董事局主席黃如論、深圳彭年酒店董事長餘彭年、蒙牛集團董事長牛根生等被評為中國公益事業十大慈善大使。

大會秘書長、中國公益事業聯合會執行會長李憲梅在緻詞時表示，建設社會主義和諧社會，需要調動一切積極因素，需要全社會共同參與，貧困地區尤其如此，更離不開企業和企業家的參與和支持。今天獲獎的各位，在不同的公益項目領域中，都作出了突出的貢獻。

英國啟示

英國慈善組織

第一，要注冊的慈善組織，須和其它慈善組織在工作内容上不重複；

第二，慈善組織須有自己的管理章程，明确組織的目标及其管理方法。章程可以是理事會的文件、組織憲章或相應的法規；

第三，依照英國《托管人管理法》組成托管理事會。理事會成員應包括來自政府公共部門、所在社區、私人企業部門的代表。理事會成員可直接受雇于慈善組織，但不能有其他商業目的。慈善組織必須按捐款人及受益人的最佳利益導向進行運作與管理。

英國慈善組織的經費來源于多種渠道，其中來自中央或地方政府資助、社會募捐是兩個主要渠道。英國政府每年提供給慈善組織的資助總額約33億英鎊，相當于慈善組織每年營業總額的大約三分之一；除此以外，英國慈善組織每年開展各種形式的社會募捐活動，獲得各種公益捐款約33億英鎊。這兩項共占英國慈善組織每年營業總額的約三分之二。2002年，全英各地開展了聲勢浩大的“安全捐款”活動，一方面大力推動社會募捐和慈善事業，另一方面向慈善組織提出了更高的透明度、更完善的社會監督的要求。

英國慈善組織的另一個重要特點是擁有廣泛和大量的志願者資源。慈善組織的有酬員工隻占其經常就業的約三分之一，絕大多數是各種形式的志願者。在英國，平均每一個16歲以上的成年人每個月都會從事某種形式的志願服務。

在英國，民間公益組織的登記注冊和監督管理有着一套嚴格的法律制度框架和相對獨立、職能完備、體系健全的行政管理體系。除了頒布于400多年前的著名的《慈善法》以外，19世紀制定了關于慈善組織理事會定位及其管理原則的法規——《托管人管理法》（2000年修訂）。内政部、文化部和獨立與政府之外、直接受議會領導的英國慈善委員會，分别作為慈善組織與政府間的協調機構、資助機構、登機注冊及監督部門發揮重要的作用。布萊爾政府上台後，為了加強政府與民間組織之間的合作，于1998年簽署了《政府與志願及社區組織合作框架協議》。

英國公益組織

英國政府高度重視與民間公益組織的合作并視之為重要的合作夥伴。為推動民間公益事業的發展，英國政府不僅每年投入巨大的财政資源，而且建立了一整套完備的行政支持體系和獨立于政府體系之外的一個龐大的登記-監督體系，努力建立健全各項法規政策并通過在各級政府與民間公益組織之間簽署的具有指導意義的《政府與志願及社區組織合作框架協議》，積極推動英國政府各部門及各級政府與民間組織之間的合作。

1998年11月，經英國女王批準，英國首相托尼-布萊爾、内政大臣傑克-斯特勞和全英慈善組織與政府合作委員會主席肯内斯-斯通，共同簽署了一項具有劃時代意義的協議——《政府與志願及社區組織合作框架協議》（COMPACT）。随後，由地方政府協會主席和全英慈善組織與政府合作委員會主席共同簽署了一個地方版的COMPACT——《地方各級政府與志願及社區組織合作框架協議》。

COMPACT作為英國政府和NGO之間簽署的一項指導性協議，用以指導英國政府各部門及各級地方政府在制定和實施公共政策過程中與民間公益組織之間确立合作夥伴關系。這個協議雖不具有法律約束力，但通過一系列原則成為英國政府各部門和地方政府與民間公益組織之間合作的指南與工作備忘錄。協議充分肯定民間公益組織在英國社會的巨大作用，并強調政府與民間公益組織在價值觀上的一緻性和功能上的互補性與合作關系。

為了具體指導政府各部門及地方各級政府與民間公益組織之間的合作關系，COMPACT突出強調如下原則：

第一，政府對民間公益組織的資金支持原則；

第二，政府在支持民間公益組織的同時确保其獨立性的原則；

第三，政府與民間公益組織在制定公共政策、提供公共服務上的協商、協作原則；

第四，民間公益組織在使用包括政府資金在内的公益資源上的公開性、透明性原則；

第五，政府保障各種不同類型的民間公益組織有公平機會獲得政府資助的原則。

COMPACT協議包含關于政府與民間公益組織合作的一整套的思想、觀點和指導原則，它同時也是一個具有實際可操作性的綱領性的工作指南。為了推動政府與民間公益組織的合作，英國内政部撥款設立了輪值性的協議指導工作組，從全英主要的民間公益組織推薦20名負責人輪流擔任工作組委員，具體負責COMPACT協議各項主要原則的落實。

在英國，内政部（Home Office）是政府各部門中規模最大、職能範圍最廣、綜合協調能力最強的政府部門，共擁有大約一萬5千名公務員，占英國政府公務員總數的一半左右。

英國内政部負責政府對民間公益組織的指導、推進、支持、協調和相關法規及政策的制訂與修改。内政部中具體負責這方面工作的有三個司：積極社區司（Active Community Unit）主要負責推動以社區為基礎的民間公益活動與志願服務的推廣，通過政府采購及委托經營等方式與民間公益組織簽訂公共服務方面的協議，監督和評估這些協議的執行情況；

公民再造司（Civil Renewal Unit）主要推動各級政府開展新公民教育并積極推動各種形式的公民組織的建立與發展；慈善司（Charities Unit）則主要負責推動英國慈善法的修改并推進英國對民間公益組織監督體系的改革與完善。

英國政府每年提供給民間公益組織的财政資源共約33億英鎊。其中大約一半來自英國政府的博彩受益。英國的博彩事業由英國文化部下設的全國博彩運作委員會經營，每年博彩收益的28%通過文化部下設的兩個政府基金——新機會基金和社區基金——分配和全國的各級各類民間公益組織。分配方式主要是通過分設在全國各地的基金分支機構，以公開招标的形式進行競争性基金分配。由博彩事業提供給民間公益組織的資金總規模達140億英鎊。

在英國，民間公益組織的登記注冊和監督管理機關是英國慈善委員會（Charity Commission），這是一個有着150年曆史的官方機構，依據英國慈善法設立。根據1993年修訂的英國《慈善法》，慈善委員會全額由英國财政撥款，屬公務員體制，其主席由英女王任命，相當政府閣僚，但其運作管理獨立于政府機構和議會治外，是一個依法設立、依法行使職能的獨立機構。其主要職能如下：

第一，登記注冊：負責英格蘭和威爾士地區各級各類民間公益組織的登記注冊。其中包括新注冊組織和已注冊組織的更新。

第二，咨詢監督：負責向這些民間組織提供如何在法定框架下進行運作的咨詢并進行監督管理；

第三，制定法規：擁有解釋和改善相關法規的權限，可頒布法規文件，就已有的法律條文進行必要的解釋和修正，和英國高等法院具有同等權限。

第四，調查執法：依法對民間組織存在的問題進行必要的調查并加以查處。

英國慈善委員會對民間組織的監督管理主要采取分類監管的方式。在英國已登記注冊的18.6萬個民間公益組織中，絕大多數都是以社區為基礎的小型組織，這些組織資金規模小、專職人員少、社會影響也不大，對于這些組織的監督管理，慈善委員會一方面通過托管人理事會要求組織自我監管，另一方面則主要通過制定統一的原則、規範并委托專門的中介機構來進行。在民間組織中，有約1萬個組織規模較大，它們雖然隻占組織總數的5%，卻擁有整個慈善行業的總收入及總資産的90%；

其中有400個組織屬于大型組織，它們占英國整個慈善行業總收入和總資産的45%。英國慈善委員會監督管理的重點是這1萬家組織，特别是400家大型組織。在實行監管的方法上，英國慈善法要求所有的民間公益組織在運作上要高度透明和公開，由慈善委員會監督民間組織運作上的透明與公開程度，并随時接受的任何公民的舉報；慈善委員會要求民間組織每年需提交兩份報告：托管人理事會的年度報告和财務管理報告，前者要提供明确的證據說明組織的成就和計劃，在政策上要明确指出資産保留、投資和資金發放的情況，在風險方面，要明确陳述回顧的情況，以及減少重大風險的措施；

後者要求在開支方面有明确的分類，特别是對募集資金的成本有明确的劃分，在基金上要有明确的劃分，記賬要合規，并對任何不規則的行為進行披露，等等；對于大型組織，一律要求實行推薦會計制度（SORP）。同時，慈善委員會定期對大型民間組織進行風險評估、資産評估和财務評估，并與其它相關的政府部門密切配合進行相關調查和聯合執法。對于違規操作或出現腐敗行為的民間組織，慈善委員會有權撤銷其托管人理事會，并限期組建新的托管人理事會。對于400家大型民間組織，慈善委員會設立有專門的監管機構進行重點監管。

英國民間公益組織的收入來源除了一步來自政府資助以外，還有很大的一部分來自社會捐贈。公益捐贈減免稅制度是鼓勵和推動社會捐贈的重要措施。在公司捐贈方面，根據英國公司法的規定，隻要在公司賬目中申明提供公益捐贈，捐贈的部分就會免去公司所得稅（約占30%）。

在個人捐贈方面，英國的制度和美國有很大不同。英國法律規定，個人向慈善組織的捐贈可獲得免稅待遇，但免稅的對象主要不是個人，而是慈善組織。因此所有的慈善組織在英國必須掌握相關的所得稅知識，然後向政府索要退稅的部分。英國慈善援助基金會主要工作之一就是幫助慈善組織向政府索要退稅的部分。該基金會成立于1974年，每年經手的退稅金額高達10億英鎊。成為利用減免稅制度支持英國民間公益事業的一個重要機制。

英國民間公益事業興盛

英國是老牌資本主義國家，也是現代福利國家之一。英國的民間公益組織不僅曆史悠久，而且滲透在社會生活的各個方面，發揮着政府和企業所發揮不了的巨大作用。大量以民間慈善為宗旨、以公益服務為主業、以志願參與為特征的民間公益組織的存在及其作用的發揮，形成了英國社會政府公共部門與民間公益部門共同推進公共福利的繁榮景象。

重新制定公益慈善法，并成立了專門機構推動該項工作。這表明，即使在英國這樣的慈善先進國家，民間公益事業也需要不斷改進，立法體系也需要不斷革新。

英國模式意義

處于轉型期的中國社會亟待建立和發展我們自己的社會公益事業。英國民間公益組織的發展及其與政府關系的模式對于我國具有一定的借鑒意義：

1．民間組織可以從政策上劃分為民間公益組織和非營利企業兩種類型。這樣劃分的意義在于：據此采取不同的稅收優惠政策、政府支持政策及不同的監督管理辦法。對于民間公益組織，因其面向全社會開展公益慈善活動參與市場競争，依托市場維持組織的發展，相應地政府可采取一定的減稅措施給以優惠。

2．政府與民間公益組織之間應通過協議的方式明确合作夥伴關系。民間公益組織因其活動領域極為廣泛且規模參差不齊，在活動上與各級政府及政府各部門都會發生關系，由于同處于公共領域，彼此之間發生不協調、摩擦甚至矛盾在所難免，COMPACT作為英國各級政府和政府各部門在處理與民間公益組織之間關系上的行為準則和綱領性文件發揮了重要作用，我們可以借鑒英國的經驗探讨在政府與民間公益組織之間确立一些基本的準則，并将這些準則以協議或其它具有約束力的形式固定下來。

3．政府應當将大力資助民間公益活動作為一項義務制度化。英國政府通過每年面向民間公益組織的33億英鎊的公益支出，實際獲得這些組織向社會提供三倍于政府支出的公益服務，表明動員民間公益具有極大的社會效益。我國的民間公益組織普遍面臨資金困難，政府實際提供的資金極為有限且不規範。

建議一方面借鑒英國的經驗将社會福利彩票收入作為政府公益支出的财源，另一方面動用一定的财政資金，通過制度化的政府采購，以公開競争的形式向民間公益組織提供支持。

4．應當建立獨立于政府行政體系的國家監督機構。監督管理民間公益組織是一項重大的社會責任，我國是通和保護公益财産及其運作，真正向社會負責任。

5．盡快制定中國的民間公益組織法，通過公益慈善立法促進社會公益事業的發展。英國的《慈善法》有四百多年的曆史，并且還在進一步修改完善。我國尚無系統的公益組織法，僅有的《公益事業捐贈法》還難于執行，社團等相關法規也亟待修改完善。可以參照英國的《慈善法》和其他相關法規，盡快制定我國的民間公益組織法，通過立法推動對公益财産的保護并促進社會公益事業的發展。

當然，我國和英國的政治經濟制度、社會文化背景都很不相同，直接照搬英國的模式對于我國民間組織的發展并不有利，需要在深入研究中國國情的基礎上借鑒他國有益的經驗教訓，洋為中用，努力探索一條在法治基礎上推動中國社會公益事業蓬勃發展的新路來。