简介
普遍服务是电信业发展的最高宗旨。电信普遍服务是在竞争的电信环境下，国家为保障全体公民的基本通信需要，促进地区经济与社会均衡发展，考虑对全社会尤其是向农村和边远地区提供基本电信服务时必定要遇到的问题。在国有垄断经营体制下，这个问题可以在电信企业内部解决，但是在引入竞争后，就有可能成为电信服务的空缺。如不能妥善解决这个问题，将导致农村和边远地区电信服务水平的下降。
电信普遍服务的发展水平反映了一个国家信息化的程度，做好了电信普遍服务工作才可以消除通信的贫富不均和地区差异，才可以为绝大多数居民提供最基本的电信服务，实现社会和国民经济的均衡发展。
来源
“普遍服务”这个术语最早由美国AT&T总裁威尔在1907年提出，当时他提出了公司的口号：“Onenetwork（一个网络），Onepolicy（一个政策），Universal service（普遍服务）”。这是电信行业第一次出现Universal service的提法。但当时的普遍服务概念绝不是为了解决美国电信业的普遍服务问题，而恰恰是为了掩饰AT&T的垄断经营。
1934年的美国电信法承认了AT&T对电信业的垄断，虽然提出了普遍服务的概念，但没有对它确切地定义，其具体内容留给FCC和AT&T去磋商解决。在AT&T垄断时期，为了提供普遍服务，AT&T采用了大规模的交叉补贴来提供资金，包括长话补贴市话，国际电话补贴国内电话，低成本地区补贴高成本地区，办公用户补贴居民用户等。
AT&T在1984年解体后，长途和本地业务的分离使美国的长途电话市场完全放开，而本地业务在没有长途电话补贴的情况下，出现巨额亏损。因此，FCC进行了接入费改革，规定所有的长途电话公司都应向电信管制部门缴纳接入费，再由电信管制部门将资金补贴给本地电话公司。接入费包括长途电话接入本地网的接入成本，将以前AT&T企业内部的“暗补”变为由电信管制部门监管的电信公司之间的“明补”。FCC以接入费为资金来源，建立专门的普遍服务基金对高成本地区的本地电话公司进行额外的补贴。
1996年，美国新《电信法》出台，FCC在1997年5月宣布了普遍服务新法令。其中规定任何一个合格的能提供普遍服务的公司，包括无线业务提供者，不论他们使用的技术如何，只要提供政府规定的普遍服务项目，就都有资格接收普遍服务的补贴。FCC为此建立了一个专门的普遍服务基金管理部门（USAC）。负责从所有的电信服务公司，以业务收入为基数征收普遍服务基金，对提供普遍服务的电信公司进行补偿。
社会效益
在世界上的大多数国家，电信普遍服务一直被看作政府对公民应尽的义务，因为电信普遍服务能够产生巨大的社会效益，具有准公共物品的性质，电信普遍服务的社会效益体现在以下几个方面：
1.电信普遍服务体现了一个国家公民的基本权利
英国一位研究电信普遍服务的专家克莱瑞米林教授（ClaireMiline.1998）曾说过：享有普遍可接入的电信服务是一个不可或缺（essential）的公民权利（citizenship）。根据《全球人权宣言》，获得通信服务——电信普遍接入是一项基本人权。世界上各个国家都根据本国的具体情况，通过立法的方式界定和诠释了电信普遍服务的定义、内涵和目标。在世界各国对电信普遍服务的定义中，都非常明确的表示：电信普遍服务的对象是一个国家的全体公民，每一个国民都有权利享受无歧视性的基本电信服务，来保证国民日常生活的正常运转。
例如，1996年，美国的《电信法》对电信普遍服务作了一个完整而详细的诠释：电信普遍服务是尽可能以合理的资费、完美的设施向美国所有的人提供快速、高效、全国乃至全球范围的有线或无线通信业务，无论是什么种族、宗教、原籍或性别，都一视同仁。英国在电信普遍服务咨询文件中也提到：电信普遍服务就是为居住在任何地方的公民及其合理要求提供可负担得起的基本电信服务。这些定义都体现了电信普遍服务是公民权利这一基本理念。
2.电信普遍服务提供了更多有效的社会联系工具
随着经济发展和社会进步，现代社会越来越离不开电信服务。电信服务成为人们参与社会经济生活必不可缺的途径，并融入了人们的日常生活。比如，电话是一个人同他的家庭、亲戚和朋友保持联系的桥梁和工具，电话还可以帮助人们获得信息、产品或服务、必要的急救服务以及完成一些远距离的交易；此外，在互联网普及的国家和地区，人们利用电子邮箱交流和传递信息。电信普遍服务意味着电信服务的普及和电信网络的拓展，让更多的人拥有社会联系的工具和享有电信服务的便利，是电信普遍服务的内涵和目标。从这个意义上讲，电信普遍服务提供了更多社会联系的桥梁和工具，起到了增进社会团结、提高社会凝聚力的作用。
3.电信普遍服务体现了对特殊人群的关怀
在发达国家，低收入人群、单亲家庭、失业人员、残疾人等特殊人群是电信普遍服务的重点补贴对象。特殊人群需要社会的保护和关心，以保证他们以合理、可支付得起的价格享受电话服务，或者避免电信资费费率重新调整导致资费大幅度上涨给他们的生活带来巨大冲击。
在美国，对于每一个家庭而言，电话及其相连的电信服务就是生活的必需品，电话不仅连接非正式的网络如朋友、邻居和亲戚，而且与机构网络和职业信息相连接，语音电话服务可以帮助特殊人群尤其是失业人员和残疾人，帮助他们维持同外部世界的联系和交往，以较低的成本找到工作或者获取信息。如果不为他们提供最基本的电话服务，巨大的社会和经济变革会使他们处于一个更加不利的地位。
4.电信普遍服务可帮助政府对国民财富进行再分配
电信普遍服务从本质上来说是一种财富的再分配。电信普遍服务的对象是不发达的地区如边远地区、山区等高成本地区和弱势人群，如低收入人群、残疾人等。在理性经济人和利益最大化的驱动下，电信运营商没有内在的动力为这些地区和人群提供电信服务，电信普遍服务理所当然成为政府的职责。在一些高福利国家，如芬兰就是政府动用财政收入直接资助贫困地区和家庭。但是由于担心政府预算赤字失控，通过政府预算提供普遍服务的补贴变得越来越困难。
为了不使补贴反映在政府预算中，更多的国家将补贴的负担转移到产业层次，通过产业内部各项服务之间的资费调整和对服务收入进行再征税，来维持普遍服务系统的补贴资金来源。因此，电信普遍服务可以看成是代替政府直接支付转移手段，通过再分配价格影响国民财富再分配的一种工具。通过电信普遍服务，国民财富从一部分人群转移至另一部分人群手中，社会上的弱势群体获得了一定程度的救助。
5.电信普遍服务是消除数字鸿沟，缩小贫富差距的关键环节
2005年第37届世界电信日的主题是“行动起来，创建公平的信息社会”，这说明由于电信服务接入引起的信息不平等即数字鸿沟问题越来越受到人们的关注。根据世界电信联盟《世界电信发展报告》的统计数据，在发展中国家，60%的人口居住在贫穷的农村地区，而80%的电话主线分布在经济发展水平较高的城市地区，电信基础设施在地区之间分布的不平衡导致发达地区和落后地区、城市和农村、富裕人口和贫穷人口的信息差距，这种差距甚至有不断扩大的趋势。即便是在电话网络水平一流的美国，农村地区和贫困人群在通过电信服务获取信息和处理信息方面仍然存在困难。
信息差距实际上是一种财富创造能力的差距即贫富差距，这个问题不解决，信息差距导致的贫富差距容易加剧社会分化，引发社会动荡。当然，数字鸿沟问题不仅仅是一个电信普遍服务政策就能全部解决的，但是电信产业在信息传递上得天独厚的优势是解决当今经济全球化和电信全球化条件下数字鸿沟问题的关键环节之一。
例如，欧美国家在“缩小数字鸿沟”的浪潮中，将对教育机构、医疗机构的互联接入纳入普遍服务的范围。在保加利亚的偏僻农村地区，政府通过补贴建立了“计算中心”和公共信息接入中心，帮助贫困的农民通过电话或上互联网了解外面的世界，获得致富的信息。要推进中国电信普遍服务的全面发展,必须采取行政的、经济的、法律的与技术的政策措施,以从根本上解决中国农村电信普遍服务滞后问题.
经济效益
1.电信普遍服务的网络外部性效应
网络的外部性是分析电信产业经济效益的切入点。电信产业是一个具有典型网络外部性的产业，也正是电信产业这种独特的网络外部性使得电信普遍服务的特征区别于其他网络产业如电力产业的普遍服务。
当一种消费或生产活动对其他消费或生产活动产生不反映在市场价格中的效应时，就存在外部性。网络的外部性产生于网络的经济效益随着网络用户的增加而增加，即消费者消费某种网络产品的价值会随着消费与该产品相兼容产品的其他消费者数量的增加而增加（Katz and Shapiro，1985），这意味着网络中任何一个终端能够获得的利益，取决于整个网络中其他终端的数量。
网络的外部性还可以用梅特卡夫定理（Metcalfe’s Law）来解释，即网络经济学中的网络效应：网络价值等于接点数的平方，当一个网络中存在n 个使用者，从而在n（n-1） 种电话连接的网络中，第n+1个用户将给现有的用户增加2n个新的连接，从而给所有的其他用户提供了直接的网络外部性价值。信息产业中的电信、互联网、计算机等行业普遍存在网络外部性。就电信产业而言，在选择电话网络的时候，新用户更愿意选择原来用户多的网络，因为网络中用户越多，安装基础（installed base）越大，潜在的通话对象就越多，该网络对用户的价值也就越高。
正是由于用户对电信服务需求所形成的正的网络效应，使电信产业形成需求方的规模经济（这与电信产业初始投资大形成的规模经济是不同的）。使用一个网络电信服务的用户越多，用户感受到的使用电信服务的“消费者剩余”也越多，这样将吸引更多的用户。当使用电信服务的用户超过一定的数量（临界容量）时，正反馈效应会自发地增加，使电信用户数量出现市场独占 或“赢者通吃”的局面。就这个观点而言，电信运营商具有将普遍服务内生化的动力，这种动力驱使电信运营商从整个网络价值、培育新市场和扩大市场份额的角度出发，自觉进入电信普遍服务的领域，使得电信普遍服务的管制成本大大降低。
有人认为，在一些发达和高收入国家，随着普通电话的普及率接近100%，网络的外部性已经不再是电信普遍服务的一个重要理由。首先，对于电话普及率还很低的发展中国家，网络的外部性仍然是电信普遍服务必须考虑的一个主要因素。其次，随着经济发展水平的提高和社会进步步伐的加快，电信普遍服务内涵在逐步拓展，虽然一些高收入国家把移动业务和互联网业务纳入普遍服务的范畴，但是对于一些特定业务，网络外部性仍然发挥作用。
2.电信普遍服务能降低市场运行中交易成本
制度经济学家科斯说，市场经济运行过程中存在交易成本，交易成本用一句简单的话来表达，就是人们寻找、发现价格或搜寻信息的成本。电信服务通过促进信息流对物流、人流、资金流的代替，从而降低了社会流通和交易的成本，有效提高了经济运行的效率。对于社会公众而言，电信服务的消费者包括居民消费者和机构消费者。居民消费者通过电信服务可以从更广泛的范围内发现和获取有用的信息，可以更便捷准确地传播、整理和储存信息，用高质量的信息指导行为。例如，在劳动力市场，失业的人通过网络了解就业信息，通过电话同用人单位联络，从而获得工作机会。
对于机构消费者而言，电信服务的作用尤显重要，经济意义体现得更加明显，电信服务作为中间投入被经济体消费，结果是提高了劳动生产率，创造了经济附加值，经济活动更有效率。比如，在工作场所，电话机、传真机和互联网成为基本的办公工具，通过这些基本的电信服务可以降低同客户交流和交易的成本；视频和电话会议的成本也很低，只占到传统会议成本很小的比例；特别是电子商务的出现和发展，使得大量的交易活动可以在网上进行，大大节约了信息和物质流通的成本。
总之，电信服务的普及能够使经济系统中的交易成本下降，经济运行效率提高，创造了巨大的经济效益，这对任何一个国家经济的发展是大有裨益的。
3.电信普遍服务能降低社会成本
世界上的任何一个国家，火警、安全、急救电话服务都是电信普遍服务的内容，提供紧急电话服务是免费的。免费紧急电话使人们在危急的时候能够保持同外界的联系并及时向外界求救，从而摆脱困境，减少人们生命和财产的损失。在危急时刻，如果人们没有一种同外界及时连接的通信工具，后果是不堪设想的。从这个角度看，电信普遍服务具有降低社会成本的社会效应，这种社会效应又可以产生间接的经济效益。
共性特征
世界范围内实施电信普遍服务较成功的国家包括美国、印度、澳大利亚和拉丁美洲的墨西哥、智利、秘鲁三国，虽然它们成功的经验各不相同，但却存在一些共同的特点。用法律的形式对电信普遍服务予以确立1934年的美国电信法就提出了普遍服务的概念，1996年电信法确立了美国的普遍服务体系，1997年FCC颁布的普遍服务法令对普遍服务的具体实施方法进行了详细的规定。
在此后几年，FCC又颁布了一系列条款，作为对普遍服务法令的补充，进一步完善了美国的普遍服务体系。澳大利亚1997年《电信法》明确规定，澳大利亚“普遍服务义务（USO）”的主要内容是“保证在公平的基础上让澳大利亚全体国民都能合理地得到标准电话服务、付费公用电话服务及所规定的传输服务”。以后又陆续颁布了《普遍服务价格上限法》、《消费者权益和服务标准法》，逐步建立和完善了普遍服务管理体系。
印度的第一项国家电信政策NTP’94首次将普遍服务写入政策文件，定义为以支付得起的、合理的价格向所有公民提供特定的基础电信业务。1999年的NTP’99强调了向人口低密度地区（包括农村和偏远地区、山区和部落地区等）提供电信服务是普遍服务义务的主要目标之一。在2004年的印度电信法修正案中，将有关普遍服务基金的内容写入该法中，使其成为法律。智利政府在1994年的时候制定了总《电信法》，提出了普遍服务的概念，确立了普遍服务的主要目标是在农村和一些低收入的城市区域（尤其是边远地区）或者孤立的地区促进电信业务的普及。
用法律的形式对电信普遍服务予以确立
1934年的美国电信法就提出了普遍服务的概念，1996年电信法确立了美国的普遍服务体系，1997年FCC颁布的普遍服务法令对普遍服务的具体实施方法进行了详细的规定。在此后几年，FCC又颁布了一系列条款，作为对普遍服务法令的补充，进一步完善了美国的普遍服务体系。澳大利亚1997年《电信法》明确规定，澳大利亚“普遍服务义务（USO）”的主要内容是“保证在公平的基础上让澳大利亚全体国民都能合理地得到标准电话服务、付费公用电话服务及所规定的传输服务”。以后又陆续颁布了《普遍服务价格上限法》、《消费者权益和服务标准法》，逐步建立和完善了普遍服务管理体系。
印度的第一项国家电信政策NTP’94首次将普遍服务写入政策文件，定义为以支付得起的、合理的价格向所有公民提供特定的基础电信业务。1999年的NTP’99强调了向人口低密度地区（包括农村和偏远地区、山区和部落地区等）提供电信服务是普遍服务义务的主要目标之一。在2004年的印度电信法修正案中，将有关普遍服务基金的内容写入该法中，使其成为法律。智利政府在1994年的时候制定了总《电信法》，提出了普遍服务的概念，确立了普遍服务的主要目标是在农村和一些低收入的城市区域（尤其是边远地区）或者孤立的地区促进电信业务的普及。
采用电信普遍服务基金作为价值补偿机制
国际上实施电信普遍服务较为成功的运营商均以普遍服务基金的方式替代传统的交叉补贴。普遍服务基金的主要征收对象是电信运营商。如美国2002年普遍服务基金总额为58.6亿美元，约占美国电信收入的2%。所有美国的电话用户每月都需支付普遍服务基金费用，先由运营商负责征收，然后上交到州和联邦财政（共同构成普遍服务基金），最后再分配给那些在高成本、低收益地区投资的运营商。
澳大利亚也采用普遍服务基金的方式对普遍服务的亏损进行补贴，具体补贴方式为成本补贴中的运维成本补贴法。2002年澳大利亚的电信收入为133.8亿美元，普遍服务基金征收总额约占电信收入的1.4%。而印度除ISP外，所有运营商将其调整后毛收入的5%提出，作为普遍服务基金缴纳，印度的普遍服务基金规模达到了每年5亿美元。
设置专门的普遍服务基金管理机构
专门的普遍服务基金管理机构负责普遍服务基金的征收、分配和使用，以及制订有关普遍服务基金的文件。在美国，FCC只是电信普遍服务的管制部门，负责政策制订和执行情况的监督，而专门的普遍服务基金管理机构是一个政府授权的民间非营利性组织，是普遍服务政策的执行者，具体负责普遍服务的项目管理和基金管理。在澳大利亚，电信普遍服务的管理是由通信管理局（ACA）直接负责的，具体负责的部门是普遍服务义务部门（USO），由3个小组构成，即基金组、补贴组和监管组，它们分别负责普遍服务基金的管理、普遍服务成本的评估以及对电信公司履行普遍服务义务进行监督。
印度的普遍服务基金由基金管理部管理。由于是通过竞标的方式来选择运营商，因此基金管理部的一个重要职责就是制定投标程序，包括投标的条款和条件，然后还要评估投标方案。完成以上事务后，在基金管理部和电信运营商之间还要签署一些协议，基金管理部还负责受理普遍服务运营商的索赔的请求。
通过投标/竞标实施普遍服务项目
在基金使用中，各国运营商大都通过投标/竞标实施普遍服务项目，最低报价者才能获得补贴，以确保普遍服务成本最低。通过招标，可以避免政府为准确计算成本补贴所做的大量工作。澳大利亚管制机构首先指定传统运营商为普遍服务的义务提供商，每年管制机构公布由于提供普遍服务而造成损失的地区，用可避免成本法计算普遍服务的成本并将结果公布于众，如果其他运营商能出具有效文件，证明自己能够以更低成本提供普遍服务，那么就可以去竞争普遍服务的专营权。
印度的普遍服务项目招标按照大区进行，全国的普遍服务任务被划分为21个电信地区，每个地区在进行招标之前，基金管理部进行调查研究（所需的数据由各运营商上报），根据该地区的自然地理人口特点，基金管理部聘请专家开发工程数学模型找出一个最有效的接入服务模式，然后根据这个模式计算出这个地区需要多少投资，基金管理部在此基础上提出一个招标的最高补贴数额。在招标过程中，通常一个地区可能有几家运营商参与竞争，为了使这种政策更具透明性，政府是通过竞标的方式来选择报价最低的（这种报价应低于最高补贴数额）运营商为该地区提供接入服务。
在智利，MTT每年确定建设若干个电话点，电话点一般集中在2000～3000人的小村庄，一般政府确立6000个电话点，然后测算成本，进行排序，决定基金的补贴额，向运营商进行招标。补贴主要用于设备购买、安装和运营成本，一般考虑使运营商能在10年内达到收支平衡，10年后开始盈利，相应地，得到补贴的运营商要保证该电话点运营10年以上。
