简介
行政听证程序是指行政机关在作出重大的、影响相对人权利义务关系的决定之前，听取当事人陈述、申辩和质证，然后根据双方质证、核实的材料作出行政决定的一种程序。行政听证程序是行政程序的核心和灵魂。其目的在于弄清事实、发现真相，给予当事人就重要的事实表现意见的机会。通过实行行政听证制度，使得行政过程的公开性、透明度得以提升，在有效保障行政管理相对人合法权益的同时，亦能优化行政机关的对外形象，公民与行政执法人员的法律意识均能得到增强。
起源及概述
听证程序起源于英美法系的自然公正原则。最初它适用于司法领域，称之为司法听证。由于其公正性，后逐渐适用于立法领域，称之为立法听证。进人20世纪后，听证程序进人了行政领域，称之为行政听证。行政听证制度既是听政制度的一个重要分类。美国是最早在法律上确立听证制度的国家。
1946年的《联邦行政程序法》规定：凡行政机关作出涉及公民利害关系的行政决定，包括制定行政规章和行政裁决，都应当给予利害关系人陈述意见的机会，除非法律有例外的规定。该法的制定，改变了传统以行政效率优先的行政法原则，而代之以保障公民基本权利和对行政权力的行使加以控制的行政法原则。因此，听证程序构成了美国联邦行政程序法的核心内容，并为许多国家所仿效。
中国的听证程序产生于1996年通过的《行政处罚法》，主要是在借鉴美国听证制度的基础上产生的。听证程序对提高行政执法的透明度，增强行政执法的公正性，保护当事人的合法权益，能起到非常积极的作用。由于我国行政机关在行政执法过程中，有强大的权力和优越的地位，其行政处罚的对象又是公民、法人和其他组织的人身权和财产权，因而，如何保证他们的合法权益不受到非法侵害，如何约束行政机关公正行使权力，这就成为我国“依法治国”、“依法行政 中的一个重大问题。而听证程序则为公民、法人或其他组织充分行使和维护自己的合法权益，设置了一种程序上的保障制度。在听证程序中，当事人有权充分表达自己的意见和主张；有权为自己辩解；有权要求行政机关提供证据和处罚依据；有权与执法者进行对质和辩论。同时，听证程序的运用，也可使行政机关在执法时，防止执法人员主观臆断，滥用职权。
分类
行政听证包括行政决策听证、行政规范性文件制定听证、行政处罚听证、行政许可听证、行政复议听证、价格听证、房屋拆迁听证、信访听证以及其他行政事项听证。
制度及内容
1、听证组织者听证组织者在听证程序中具有重要的作用，一般为有权做出行政决定的行政机关。通过立法形成了三个领域的行政听证，即行政处罚听证、价格决策听证和行政立法听证。但就这三个领域的听证来讲，其关于听证组织者的规定都呈现出一定的局限性。为完善我同行政听证组织者制度，立法应对以下问题做出规定。
(1)、对“听证组织者”具体化，增强实践中的可操作性。首先，在行政处罚领域，可参照北京等省市的行政处罚听证规则，依照实施处罚的实施机关的不同分为行政机关的听证、授权机构的听证、委托组织的听证、共同实施处罚机关的听证。对于行政机关，一般由拟作出处罚的机关组织政府法制工作部门负责；对于法律、法规授权的具有公共事物管理职能的组织实施的处罚，自行组织听征；受委托实施处罚的组织拟作出适用听证程序的行政处罚的，由委托的行政机关组织听证，行政机关不得委托其他机关或组织听证，即不得转委托或再委托。两个以上行政机关共同做出行政处罚的，听证由共同做出行政处罚的行政机关组织。
其次，关于立法听证的组织机关，可参照和借鉴国内外的成功经验。如在美国，联邦立法中的立法听证组织一般由委员会担任，这些委员会主要有常设委员会、小组委员会、协商委员会、专门委员会、联合委员会。其中，在美国国会的立法中发挥重要作用，担任听证任务最多的，是常设委员会下的小组委员会，其主要是通过立法听证的方式审议呈送给两院的提案。”在中国深圳，听证组织由市人大专门委员会(如计划预算委员会)半数以上的组成人员组成。参照以上做法，可以在享有立法权力的各级行政机关或者所属部门中分离出一部分成员成立专门的立法听证组织，专门从事听证工作。这既具有可行性，同时，也有利于听证效率的提高。
(2)、规定听证组织者的职权职责，保障听证顺利举行。参照周外行政程序法的规定及我国部分地区的规定，听证组织者的职责包括：
(a)接受当事人或利害关系人的听证申请。
(b)听证期目前的相当期限内，向当事人或者利害关系人发出书面的听证通知书。
(c)登记作证和邀请证人。如在中国深圳，参加听证会的证人由市人大专门委员会确定，由工作人员邀请。
(d)准备文件。组织者的工作人员在举行听证前和听证中为听证人员准备文件、相关的背景资料及政策研究资料(包括相关的法律、法规，法院判例，政府报告，学术论文及主要事件表)，有关听证议题范围和目的的记叙、解释说明、讨论议案的摘要，有关利益群体及其他重要的不同意见的信息问题等。
(e)选任或指定听证主持人。
(f)依据听证内容，合理安排听证会代表及确定听证会代表的构成及人数。
2、听证主持人听证主持人是负责听证活动组织工作的调节和控制，使得听证活动按照法定程序合法完成的工作人员。从各国对听证主持人的规定看，听证主持人制度包括资格要求、选任、职权职责、回避等一系列内容。而我国相关法律关于听证主持人的规定过于简略，只有听证主持人从何种部门选定的规定，没有主持人的资格要求，也没有职权职责的规定，主持人的回避也未制度化。这使得主持人独立执行职务不能得到保障，听证的公正也难以确保。
规定听证主持人的资格，确保听证的质量。纵观各国行政程序法，主持人的选拔都体现了一定的资格要求。美国的行政法官从有律师资格和行政经验的人员中选任。我国台湾地区，在行政程序法中规定必要时可由行政机关首长指定律师、相关专业人员或其他熟悉诸法令人员在场
协助听证主持人。参照国外行政程序法及国内某些地方性规章的规定(如《天津市行政处罚听政程序》、《北京市行政处罚听政程序实施办法》和《江苏专利处罚听政规则》等)，听政主持人应具备下列资格。
基本原则
公开原则
公开是听证程序顺利进行的前提条件。具体而言，公开原则要求听证程序公开进行，在举行听证会之前应发出公告，告知利害关系人听证程序举行的时间、地点、案由等情况；允许群众、记者旁听，允许记者采访报道;在听证过程中，当事人有权在公开举行听证的地点进行陈述和申辩，提出自己的主张和证据，反驳对方主张和证据；行政机关作出决定的事实根据必须公开并经当事人质证，不能以一方当事人所知悉的证据作为决定作出的事实根据，根据听证记录作出行政决定的内容也必须公开。坚持听证程序公开原则时还要注意掌握例外规定，如涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私时，不得公开。
职能分离原则
在听证过程中，从事裁决和审判型听证的机构或人员，不能从事与听证和裁决行为不相容的活动，以保证裁决公平。对听证主持人应由行政机关在非本案调查人员中指定，主持人与本案有利害关系的，应当回避。
事先告知原则
事先告知原则是听证制度的核心内容之一。行政机关举行听证，作出行政决定前，应当告知相对人听证所涉及的主要事项和听证时间、地点、以确保相对人有效行使抗辩权，从而保证行政决定的适当性与合法性。
案卷排它性原则
该原则要求各行政机关按照正式听证程序作出的决定要以案卷为根据，不能在案卷之外，以当事人未知悉和未论证的事实为根据。目的是保障当事人有效行使陈述意见的权利和反驳不利于己证据的权利。
公正原则这是指行政机关应当排除可能造成偏见的因素，在行政活动中公平地对待相对人的原则。行政活动中会有这样的情况：单独来看，行政活动并没有侵害某一相对人的权益，可是，如果两个以上相对人作比较，其所得到的待遇却有差别。这是对其中受到相对不利待遇的相对人的不公正。要求公平对待，是相对人的一项程序权利。
公正原则
这是指行政机关应当排除可能造成偏见的因素，在行政活动中公平地对待相对人的原则。行政活动中会有这样的情况：单独来看，行政活动并没有侵害某一相对人的权益，可是，如果两个以上相对人作比较，其所得到的待遇却有差别。这是对其中受到相对不利待遇的相对人的不公正。要求公平对待，是相对人的一项程序权利。
行政程序法律制度的主要特点
由于行政程序法律制度的发展，程序法律已经冲破司法范畴，扩大到一个更为广阔的领域。这种扩大，不仅表现在行政领域，还表现在立法领域。现代程序法律制度分为立法程序法律制度、行政程序法律制度、司法程序法律制度三个部分。行政程序法律制度的主要特点是：
1．行政程序法律制度调整的对象是行政行为。
2．行政程序法律制度只是重要行政程序的法律化。只有同当事人权益和行政效率有关的重大的行政程序，才由法律规定，其目的是强行要求行政机关及其工作人员遵循一定行政程序，以保证行政工作的科学性和民主性。因此，从行政程序是否被上升为法律来区分，可以把它分为法定行政程序和非法定行政程序。行政程序上升为法的意义在于：行政程序法律制度是由国家制定和认可的，并由国家强制力保证其实施的程序规则，一旦违反了程序规则，即属违法行政行为，要依法承担一定的法律责任。而没有上升为法的一般程序，即使违反了，也不承担法律上的责任。人们经常讲的行政程序大多是从法律意义上讲的，即指法定行政程序。
3．行政诉讼法律制度以“公开”和“听证”制度为核心。政府的管理活动要让公民了解，在管理过程中要听取公民的意见，这是行政程序的关键。
4．行政程序法律制度对效率给予高度的关注。行政权力的扩张，是社会生产和生活需要高效率地维护社会秩序的结果，因而行政程序的发展不能影响而应当有利于行政效率。提高行政效率也是为了保障当事人的权益。
注意事项
（一）需要举行听证的情形
需要举行听证的情形：1、责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等较为严厉的行政处罚；2、直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，申请人、利害关系人提出听证申请的行政许可以及行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可；3、出台重大或者关系群众切身利益的规范性文件；4、法律、法规、规章规定应当举行听证后作出决定的其他行政行为。
（二）听证主持人及听证参加人员
《行政处罚法》规定，听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。一般情况下,听证主持人可由政府法制机构工作人员担任，以保障行政决定的公正性。听证参加人员除行政管理相对人外，权利或利益间接受到影响的第三人也可以参加听证。通过扩充公民参加行政听证程序，对行政机关的行政行为进行现场监督，可以促使行政机关依法行政，切实保护公民和法人的合法权益。
(三)听证场所的设立
行政机关在举行听证前，应当告知行政管理相对人听证所涉及的主要事项和听证场所等规定内容。听证场所的安排可根据听证事项及听证规模的大小确定。
（四）听证记录的制作及约束力
听证必须制作相应的记录。听证记录是行政机关作出具体行政决定的依据之一，但不能将其作为行政决定的唯一依据，行政机关应斟酌听证记录并结合其他事实及依据作出相关行政决定。
存在问题
1.中国行政听证制度存在的问题
1996年3月通过的《中华人民共和国行政处罚法》是移植国外听证制度的首次尝试， 也是行政程序制度发展的重要突破。在该法中“听证”一词在我国法律中首次出现并成为与简易程序、一般程序并列的三大行政处罚决定程序。它不仅界定了听证程序的定义，而且还明确了听证程序的适用范围和条件、听证的告知制度、公开听证制度、主持人及回避制度、对抗辩论制度和听证笔录制度等。如果说行政处罚法是移植听证制度的首次尝试，那么我国的另一部重要法律1997~ 12月颁布的《中华人民共和国价格法》对听证的规定就可以视作我国听证制度在立法上的扩展，有人称之为“决策听证”。
1999年3月通过的《中华人民共和国立法法》明确规定：立法前应当广泛听取意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。法律界专家认为，这一规定意味着立法听证制度的确立，标志着我国的立法制度向民主化迈出了重要一步。2003年8月27日通过的《中华人民共和国行政许可法》将听证程序引入行政许可制度中，专门用了3个条款对行政许可的设定、实施的听证程序进行了规范。然而，如果我们通过对中外行政听证制度的横向比较研究，结合我国行政执法的实际，不难看出我国现行行政听证制度存在以下问题：
(一)具体行政行为听证的适用范围过窄根据我国行政法理论，具体行政行为是指行政机关行使职权过程中对特定公民法人或其他组织的合法权益产生影响并能够产生法律后果的行为。除行政处罚会对当事人产生不利影响外，还有其他的具体行政行为如行政强制措施、行政征收、行政收费、行政许可、行政裁决。而《行政处罚法》的规定，行政处罚又分为：警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证或执照、行政拘留以及法律、法规规定的其他行政处罚，如劳动教养、驱逐出境、通报批评等。
国外听证程序的适用范围具有以下三个特点：一是适用范围较广，一般不加太多限制；二是主要适用于相对人不利的处分； 而我国行政听证程序仅适用于行政处罚中的责令停产停业， 吊销许可证或者执照以及较大数额罚款等行政处罚。另外，待2004年7月1日《行政许可法》生效后听证程序也适用于行政许可。除此之外，其他的具体行政行为显然则排除在听证程序之外，这种现状不利于保护行政相对人的合法权益． 也不利于行政法的公正价值目标的实现。
(二)抽象行政行为的听证范围不全面，行政立法听证流于形式抽象行政行为是指行政机关制订具有普遍约束力的规定性文件的活动，它应当包括两大类即行政立法行为和行政规定的制订行为。
所谓行政规定按我国《行政复议法》的解释是指除行政法规、部门规章、地方性规章以外的国务院部门，县级以上地方人民政府及其工作部门， 乡镇人民政府制定具有普遍约束力的规范性文件。《立法法》只解决了中国行政立法即行政法规、行政规章的制订过程的听证，而对于除行政立法以外的行政决定的制定的其他抽象性行政行为，则没有现行法律、法规将其纳入听证范围，这不能不说是抽象行政行为听证的一大缺陷。
虽然《立法法》规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛地听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”它标志着我国的行政立法制度向民主化迈出了重要一步。但是，就以上规定而言，行政机关在行政法规的制订过程中，是“可以”采取听证会，既然是可以，行政机关则有权不采用听证会，如果这样便使我国的抽象行政行为听证仅流于法律条文中。
因为，在行政立法中实行听证制度与一般性听取社会各界的意见是有重大区别的， 听证是一种严格的法律制度，它对行政立法机关的立法活动是有约束的，未经听证的行政立法将是无效的。如美国将法规或其主要内容向公众通告是一种法定程序的规定，未经这一过程而制定的法规，将因程序上的严重缺陷而不能生效。而我国行政立法程序中一般性的征求各方意见，可由行政机关视情况自行决定。无论是否采取听证均不影响其立法活动的效力，因此，可以这样说，到目前为止，我国并未真正建立起对行政立法行为的听证法律制度。
这种程序上的不足，加之我们现有的备案、审查制度极易流于形式以及司法实践中对行政立法的监督受到限制，造成了行政立法中的长官意志、地方利益、部门利益、决策武断、盲目照搬的现象。同时，即使行政机关在行政立法中采用听证程序，但由于法律规定得非常原则，如何确定听证参加人、主持人、哪些事项立法适用听证等无统一的操作规程。因此，有必要对行政立法听证程序恰当地设计和运用。
解决问题
1．强化行政主体程序行政理念与行政相对人的听证权意识。传统上就是一个重实体、轻程序的集权体制的国家，行政权力极为庞大，行政相对方的权利长期得不到重视。在立法中，实体规定多，程序规定少或根本没有；在执法中，又只偏好追求行政行为结果的实现．而忽视行政权行使过程的合法性；在思想观念上，往往认为程序繁琐，影响效率甚至是多余。行政人员在执行公务或行使权力的时候，程序意识非常差。很多行政机关领导至今都有这种观念，只要事情没办错，事实清楚，证据确凿，程序上有瑕疵，是可谅解的。在依法治国的今天，依法行政更应依程序行政已成为共识，比较行政权运行过程中设置的行政程序监督机制，行政听证制度尤为重要，必不可少。
现在已经有越来越多的人了解、熟悉听证制度程序本身。同时，听证制度设立、设置也树立了一种程序观念，听证制度设立了严格的程序要求，可以给行政机关领导。给公务员灌输一种程序观念，培育行政机关的程序意识。缘此，行政听证在我国的完善，首先要在思想观念上认识程序的作用和意义，重视行政规范和制约行政权的功能，使之更多地成为行政相对方的一种权利，保障行政相对方广泛地参与行政；其次，要尽快制定行政程序法，在立法上确立听证权是我国公民、法人和其他组织的一项极其重要的权利；最后，听证实际上体现了一种民主参与的过程。行政听证就为老百姓参与国家事务管理，提供了一个程序保证和操作手段，既可帮助行政机关做出正确的行政决定，也可培养老百姓的民主素质和参政意识。
2．明确行政听证申请人范围及申请程序。首先，在《立法法》和《价格法》及《政府价格决策听政暂行办法》中应对行政听证申请人的范围以及他们应该如何提出申请予以进一步的明确规定；其次，在行政处罚听证申请人范围问题上，可以借鉴行政复议法中复议申请人可以是任何行政诉讼法原告和第三人的有关规定，将行政听证申请人的范围扩展到一切利害关系人。这样才能真正确保公民、法人和其他组织的合法权益，并符合行政程序法的立法宗旨。
3．造就一批相对独立的专业化听证主持人 我国可以借鉴美国行政法官的集中使用制度，建立一支相对独立、稳定的听证主持人队伍，要求听证主持人具有专业法律知识和若干年以上行政管理工作经验，并通过全国统一考试取得资格证书，然后与其所在的行政机关脱钩，不在行政机关任职的听证主持人可以专职、兼职并存。
各级人民政府法制局、处、办公室对本行政区域的听证主持人进行集中统一管理，根据听证案件的具体要求，统一选派主持人，并负责参与主持人级别的晋升、罢免等。听证案件中的主持人不限定为一人，特别是在价格听证中，最好以听证委员会的形式出现，由政府物价部门、行业主管部门、相关领域专家、学者、工商行政管理部门等几方面的代表组成，这是行政决策可行性、合理性和科学性的内在要求所决定的。另外，还应赋予听证主持人明确权责，这是其相对独立地位的表现，也是其能否充分发挥作用的关键。
